¿Cuál fue la base legal de las sanciones impuestas a Venezuela?

Héctor Fernández Vásquez

Profesor de Pregrado y Postgrado de la Universidad Católica Andrés Bello de Venezuela

Socio de la firma de abogados AFALEGAL, con sedes en Caracas y Bogotá

 

Este breve artículo busca revisar la base legal y los principios orientadores de la política de sanciones de EE UU y de la Unión Europea, a propósito de las medidas impuestas ante la situación de Venezuela.

 

Sanciones impuestas por la administración Obama

 

El 9 de marzo del 2015, el entonces presidente de EE UU, Barack Obama, profirió la Orden Ejecutiva 13692, en la que declaró la situación política, social y económica de Venezuela como “una amenaza inusual y extraordinaria” a la seguridad nacional y a la política exterior de EE UU, declarando la emergencia nacional para enfrentarla. Esto debido a “la erosión de las garantías de derechos humanos por parte del gobierno, la persecución a opositores políticos, las restricciones a la libertad de prensa y la presencia exacerbada de la corrupción pública”.

 

En dicha orden, se impusieron medidas restrictivas personales a siete funcionarios del Gobierno venezolano, al señalarlos de violar derechos humanos y cometer actos de corrupción. A los mismos se les impuso: (i) inmovilización de todos sus bienes e intereses en propiedades y cuentas bancarias en jurisdicción de EE UU y (ii) prohibición de entrada a EE UU, con suspensión de sus visas.

 

Sirve de base legal a estas sanciones, la Ley 2014 para la Defensa de los Derechos Humanos y de la Sociedad Civil de Venezuela, aprobada por el Congreso de EE UU, el 18 de diciembre del 2014, mejor conocida como Ley de Sanciones contra Venezuela. Por medio de esta, el Parlamento habilitó al Gobierno para que aplicase sanciones en casos concretos en Venezuela, a su discrecionalidad, bajo criterios de oportunidad y conveniencia.

 

Y también le sirven de justificativo jurídico las siguientes normas: la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia (50 USC 1701 et seq); la Ley de Emergencia Nacional (50 USC 1601 et seq); la sección 212 (f) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952 (8 USC 1182 (f)) y la sección 301 del título 3 del Código de EE UU.

 

La primera de esas leyes, la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia (IEEPA) regula no solamente aspectos económicos, sino también de seguridad nacional y de política exterior. La misma permite al Presidente tomar medidas económicas y comerciales extraordinarias, incluida la de imponer sanciones económicas y financieras a personas o entidades extranjeras, sin necesidad de mayor autorización por el Congreso. Eso sí, con una condición sine qua non: que el Presidente decrete primero el estado de emergencia nacional, para enfrentar una amenaza que decida que existe para su país, proveniente del exterior.

 

Entonces, para cumplir con esa condición, es por lo que en la Orden Ejecutiva que impone sanciones a funcionarios venezolanos, previamente se decreta el estado de emergencia nacional.   

 

Amenaza inusual y extraordinaria

 

Corresponde referirnos ahora a la razón por la cual, en la Orden Ejecutiva, se emplea esa expresión grave y seria de “amenaza inusual y extraordinaria” que, por cierto, fue enérgicamente rechazada por el gobierno de Venezuela, bajo el argumento de que ese país no era una amenaza para ningún otro y que tal calificativo solo sería el pretexto para una eventual invasión militar.

 

Pero lo que sucede es lo siguiente: la “amenaza inusual y extraordinaria” es una expresión contenida en el formato que el gobierno norteamericano emplea cada vez que impone sanciones unilaterales a personas o entidades extranjeras, no siendo el caso venezolano la excepción. Se trata de un texto proforma redactado bajo el influjo del lenguaje ciertamente belicista de la IEEPA, que incluye expresiones como esa de “amenaza inusual y extraordinaria”, tono belicista que deviene del hecho de que dicha ley fue aprobada en 1977, en plena época de la guerra fría y para hacer frente a potenciales conflictos con países como Corea del Norte y Cuba, o con países que aparecían en la lista de patrocinadores del terrorismo.

 

De hecho, este mismo formato, con ese mismo lenguaje estatutario, es el que igualmente ha utilizado EE UU para sancionar a otros gobiernos, como Siria, Irán o Birmania, e incluso al de Colombia, al cual, a mediados de los años noventa, el gobierno Clinton también declaró como una amenaza inusual y extraordinaria, por razones de narcotráfico.                               

 

Las sanciones de la administración Trump

 

La administración Trump continuó con la política de sanciones ante la situación de Venezuela. Así. tenemos que el Departamento del Tesoro, en consulta con el Departamento de Estado, por delegación presidencial, ha impuesto en cinco oportunidades diferentes sanciones individuales a altos funcionarios venezolanos.

 

Sirven de marco jurídico a las medidas adoptadas por el actual gobierno norteamericano la Orden Ejecutiva 13808, del 24 de agosto del 2017, del presidente Trump, así como las leyes citadas en el punto 1.1 del presente artículo y la propia Orden Ejecutiva 13692 del presidente Obama, ya referida.

 

Las sanciones de Trump establecen la inclusión de los sancionados en la lista de personas designadas de la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro (la OFAC), mejor conocida como Lista Clinton. La inclusión en tal lista implica la inmovilización de todos los bienes e intereses en propiedades y cuentas bancarias en jurisdicción estadounidense de las personas designadas, así como la prohibición para ciudadanos, empresas y entidades de EE UU (nacionales y residentes), de realizar cualquier tipo de transacción con ellos. Pero, además, las personas sancionadas no podrán ingresar a suelo norteamericano.

 

Entre los sancionados, se encuentran el propio presidente Maduro, así como también el Vicepresidente Ejecutivo y varios ministros de su gabinete; el Presidente y otros magistrados del Tribunal Supremo de Justicia; el Fiscal General designado por la Asamblea Nacional Constituyente, la Presidenta y otros rectores del Consejo Nacional Electoral, y altos funcionarios de las Fuerzas Militares y Policiales.

 

Pero, además, el 24 de agosto del 2017, el gobierno norteamericano escaló en la política de sanciones, estableciendo restricciones de tipo comercial y financiero contra el gobierno venezolano y sus instituciones. Esto por “la decisión del régimen de crear una Asamblea Nacional ilegítima y, más recientemente, de que ese órgano usurpe los poderes de la Asamblea Nacional que fue elegida en forma democrática”.

 

El objetivo de estas sanciones económicas es afectar las finanzas del gobierno venezolano, restringiéndole el acceso al mercado de deuda estadounidense. Las mismas establecen la prohibición de transar nueva deuda emitida por el gobierno de Venezuela y su empresa petrolera PDVSA. También la prohibición de transar ciertos bonos existentes del sector público venezolano, así como el pago de dividendos al gobierno.

 

Con todo, “para mitigar el daño al pueblo estadounidense y venezolano”, se establece la emisión por el Departamento del Tesoro de licencias con un periodo de liquidación de 30 días. Esto para permitir transacciones que de otro modo quedarían prohibidas, entre ellas las relacionadas con la exportación e importación de petróleo; transacciones que solo involucren a Citgo (empresa del gobierno de Venezuela con refinerías y estaciones de gasolina en EE UU); negociaciones de cierta deuda venezolana existente y la financiación de bienes humanitarios.     

 

Aquí se revelan dos principios orientadores de la adopción de sanciones internacionales por EE UU: (i) el de expiración o revisión, según el cual las sanciones pueden endurecerse con el paso del tiempo hasta lograr modificar las políticas o acciones indeseadas, o incluso levantarse en caso de alcanzarse los objetivos perseguidos; y (ii) el de minimización de las consecuencias de las sanciones sobre quienes no sean responsables de las políticas o acciones que las hayan ocasionado.

 

Las sanciones adoptadas por la Unión Europea

 

Reunido en su sede de Bruselas el 22 de enero del 2018, el Consejo de Asuntos Exteriores de la Unión Europea (UE), conformado por los cancilleres de los 28 países miembros, decidió, por unanimidad, tal como lo exige el Tratado de la UE, imponer, por primera vez, sanciones contra altos funcionarios venezolanos.

 

La resolución por la que se adoptan las medidas restrictivas, enmarcada bajo el ámbito de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) de la UE, reza en sus partes pertinentes lo siguiente:

 

“El Consejo, enfatizando sus preocupaciones concernientes a la situación del país (Venezuela) adoptó medidas restrictivas y señaló que esas medidas serán empleadas de una manera gradual y flexible y que podrían ser ampliadas, dirigiéndose a quienes están involucrados en el irrespeto de los principios democráticos, el incumplimiento de la ley y la violación de los derechos humanos”.

    

La lista de sancionados se reveló el 23 de enero del 2018, con su publicación en el Diario Oficial de la UE.

 

Atiende así el Consejo a la resolución del Parlamento Europeo, de septiembre del 2017, aprobada por amplia mayoría, de solicitar a los gobiernos del bloque la adopción de sanciones frente a la situación venezolana. 

 

Las medidas selectivas comportan la inmovilización de todas las propiedades y activos financieros de los sancionados en cualquiera de los Estados de la UE, así como la prohibición de entrada a territorio comunitario.

 

La base legal de estas sanciones es el artículo 21 del Tratado de la UE, que recoge los objetivos de su PESC, siendo las sanciones una de las herramientas con que cuenta la UE para alcanzarlos.

 

Pero también le sirven de marco jurídico la Resolución del Consejo de 13 de noviembre del 2017, en la que, además de preverse la posibilidad de aplicar dichas medidas individuales de no mejorar la situación de Venezuela y de no lograrse un acuerdo entre el Gobierno y la oposición de ese país, se decretó también un embargo de armas contra el gobierno venezolano y la prohibición de venderle a este cualquier instrumento que pudiera servir para la “represión interna” o para “vigilar” comunicaciones, incluyendo digitales.

 

Y, finalmente, entre las bases, hay que hacer referencia a las “Orientaciones sobre la aplicación y evaluación de las medidas restrictivas”, adoptadas por primera vez en el 2003, y revisadas y actualizadas varias veces. De su revisión extraemos las siguientes conclusiones generales sobre la política de sanciones de la UE:

 

1- Que las sanciones son un elemento integral de la PESC de la UE y tienen por objetivo general lograr un cambio en las políticas o en la conducta de los individuos o entidades sancionados.

 

2- Que sus objetivos específicos son los siguientes: (i) proteger los valores, los intereses fundamentales y la seguridad de la UE; (ii) preservar la paz; (iii) consolidar y apoyar la democracia, el Estado de derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho Internacional, y (iv) prevenir conflictos y reforzar la seguridad internacional.

 

3- Que son sujetos susceptibles de sanciones: (i) gobiernos no pertenecientes a la UE, a consecuencia de sus políticas; (ii) entidades o empresas que pongan los medios para que se puedan llevar a cabo las políticas que ocasionan las medidas; (iii) grupos u organizaciones, como terroristas, y (iv) personas que apoyan las políticas objeto de las medidas, personas implicadas con el terrorismo, etc.

 

4- Que la adopción y la aplicación de las medidas debe ser siempre conforme con el Derecho Internacional, deben respetar los derechos humanos y libertades fundamentales, en particular el derecho a la tutela judicial y a un remedio efectivo. De hecho, los afectados pueden incoar procedimientos contra los actos sancionatorios, de los cuales conocerá el Tribunal General de la UE, y, en segunda instancia, el Tribunal de Justicia de la UE.

 

5- Que las medidas restrictivas deben ser proporcionales al objetivo perseguido.  

 

6- Que es principio orientador básico para la adopción de estas medidas reducir los efectos adversos de las mismas sobre los terceros no responsables de las políticas o acciones indeseadas. “Concretamente, la UE se esfuerza por reducir al mínimo los efectos (de las sanciones) en la población civil local y en las actividades legítimas del país de que se trate o que se realicen con él”.

 

7- Que otro principio que informa la adopción de sanciones por la UE es el de expiración o revisión, para garantizar que las medidas restrictivas se vayan adaptando a la evolución de los acontecimientos y llegado el caso se puedan ampliar o suspender.