Avances en el nuevo borrador del código de aduanas

Juan Manuel Camargo G.

Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Aduanero

 

La intención de expedir un nuevo código de aduanas (en nuestro criterio, mal llamado “estatuto”) ha rondado por años. Al principio, la justificación era ajustar la legislación interna a la Decisión 671 de la Comunidad Andina. Luego, pareció que el anterior Gobierno simplemente quería dejar su impronta e, incluso, en los dos primeros años del nuevo Gobierno, no pareció haber un propósito distinto a hacer ajustes al Decreto 2685 de 1999. Después vinieron un nuevo Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, la aprobación del tratado de libre comercio (TLC) con EE UU, la negociación del TLC con Europa, una nueva Directora de Aduanas Nacionales y otra comisión redactora, con grandes metas y bastante audacia.

 

El resultado (un borrador presentado el pasado 18 de septiembre) sorprendió a todos. En líneas generales, es un buen proyecto, al que le falta poco para ser virtuoso. La polémica se concentra en algunos apartes del régimen sancionatorio y, fundamentalmente, en la medida cautelar de “suspensión provisional” y el uso de tipos sancionatorios en blanco, que seguramente darán mucho de qué hablar.

 

Aunque es imposible hacer justicia en pocas líneas a un proyecto de tal envergadura, destacamos algunos aspectos del nuevo borrador.

 

Nueva terminología

La terminología cambia, en parte por iniciativa propia y en parte por acogerse a la mencionada Decisión 671 y al revisado Convenio de Kyoto sobre simplificación aduanera. Así, por ejemplo, ya no hablaremos de “tributos aduaneros”. El arancel se conocerá como “derechos de aduana” y la expresión “derechos e impuestos a la importación” comprenderá el resto, salvo el IVA y el impuesto al consumo.

 

Los regímenes aduaneros pasarán a ser “destinos aduaneros”, y habrá uno nuevo: el de depósito, cuya regulación es distinta a la de los actuales depósitos de aduana, que se denominarán depósitos temporales.

 

Ya no habrá “modalidades”, sino “regímenes de importación”; la inspección aduanera se denominará “aforo” (como antaño) y el examen aduanero de la mercancía se llamará “reconocimiento”, mientras que el reconocimiento que hace el declarante se conocerá como “inspección previa”. ¿Confuso? No tanto, después de que uno se habitúa. En varios casos, los cambios implican volver a las palabras tradicionales, que también imperan en el extranjero. No hay que olvidar que, en los noventa, Colombia se las dio de original, y solo ahora (que queremos internacionalizar la economía) caemos en la cuenta de que es mejor utilizar el mismo lenguaje que nuestros socios comerciales.

 

Cambios de concepto

Aunque no haya cambio de palabras, hay alteraciones de concepto, que son mucho más importantes. Desde los años noventa, el “levante” ha sido el acto administrativo que certifica que un bien quedó nacionalizado, aunque, en la práctica, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y los jueces le han atribuido un carácter tan endeble que sumieron a Colombia en una total inseguridad jurídica.

 

En el nuevo borrador, el levante es previo (no posterior, como ahora) al pago de los tributos y, por eso, se define como un acto de trámite (“es la autorización de la aduana para continuar con el proceso de pago y retiro de las mercancías”).

 

Después del pago, surge un nuevo acto: el retiro de las mercancías, que es definido como el permiso de la aduana para que los interesados dispongan de los bienes. Las implicaciones jurídicas de esta modificación son insondables, pero es evidente que el Gobierno mantiene su posición de que los bienes extranjeros en Colombia nunca pueden considerarse del todo nacionalizados, porque siempre penderá sobre ellos la posibilidad de que se revoque su levante (¿o su orden de retiro? Ya veremos).

 

Cambio en la noción de declarante

Un aspecto trascendental es que se vuelve al concepto de declarante, que es común en el mundo y que había sido abandonado por Colombia a principios de los años noventa. En nuestro país, la obligatoriedad de las agencias de aduana condujo a la anomalía de considerar que el declarante es el que suscribe la declaración de aduanas, incluso a pesar de que se reconoce formalmente su condición de simple mandatario del importador o exportador.

 

En el nuevo estatuto, se elimina la obligatoriedad de las agencias de aduana y, en adelante, el declarante será, en todos los casos, el importador o exportador, como sucede en el resto de legislaciones mundiales y, en particular, en EE UU y Europa.

 

El cambio debe conducir a un replanteamiento del modo en que importadores y exportadores encaran sus trámites aduaneros. Como son sus importaciones y sus exportaciones, los empresarios deben empezar a preocuparse por la forma en que son declaradas. Ya no se tratará de un trámite administrativo ajeno a ellos, para el que tuvieron que contratar a un tercero por mandato de la ley. En adelante, será un trámite desarrollado por ellos mismos, y serán considerados responsables ante el Estado, incluso si decidieron voluntariamente contratar la asesoría de un experto.

 

La relación entre los empresarios y sus agencias de aduanas será de Derecho Privado, y es de esperar que importadores y exportadores asuman con responsabilidad su nuevo (y antiguo) papel, que está previsto en el mundo con el fin de que los dueños de la operación económica entiendan que deben velar por el cumplimiento de la ley.

 

Hay mucho más que comentar, y la discusión aún no se ha cerrado del todo. Es de destacar que aún hoy el Gobierno hace cambios, acogiendo sugerencias o planteamientos del sector privado. Respecto de sanciones y causales de decomiso, hay avances significativos, en particular la limitación de la aprehensión a los casos en que la mercancía tenga una “naturaleza” diferente a lo declarado, lo que significa que la diferencia debe ser esencial y no centrarse en elementos accesorios, como sucede ahora.

 

Pero lo más riesgoso sigue siendo la controvertida figura de la “suspensión provisional”, que ya existe, y que –en sentir del grueso de abogados—atenta contra el debido proceso. La tipificación de sanciones mediante normas en blanco es mirada con recelo, pero hay que darle tiempo para ver cómo será su aplicación en la práctica.

 

Un balance personal es que el nuevo borrador es bastante bueno y soluciona varios problemas detectados en la vieja norma. Los puntos que son controvertidos solo serán una mancha grave, si la autoridad los aplica de manera injusta. Sería una lástima que esto sucediera, porque ello enturbiaría un texto que, en su conjunto, merece convertirse en la primera piedra de un cambio de era.