Los 30 años del Sistema Nacional Ambiental: proyecciones para el 2023

Jorge Iván Hurtado Mora

Profesor investigador Universidad Externado de Colombia

Consultor en Derecho Ambiental

Sin duda alguna, el 2023 es un año estratégico para el sector ambiental. De una parte, se conmemoran 30 años de creación del Sistema Nacional Ambiental (Sina) y, de otra, se expedirá el nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND), en el que se prevé que el nuevo Gobierno incorpore como ejes transversales las líneas de su política ambiental, a la cual, con toda legitimidad, le ha puesto especial énfasis.

En espacios anteriores de esta publicación, he tenido la oportunidad de hacer referencia a la operatividad y a la dinámica de la estructura creada por la Ley 99 de 1993, para desarrollar y cumplir con eficacia los mandatos constitucionales sobre protección, conservación y sostenibilidad del medioambiente. El Sina, entendido como un conjunto de elementos estratégicamente dispuestos para lograr los fines ambientales de la Carta Política, ha sido objeto de constantes y sostenidos debates acerca de su impacto positivo en la gestión integral de la oferta ambiental.

Desde la perspectiva de su integralidad y no de cada elemento que lo conforma, en este ya largo intervalo de tiempo no se han hecho reformas sustanciales al sistema, lo cual podría arrojar una lectura acerca de su servicio positivo en la gestión del entorno. Sin embargo, al individualizar cada elemento integrador, puede diagnosticarse que algunos han cumplido con mayor ímpetu su cometido y que otros, debido a diferentes factores y circunstancias, parecieran no encontrar su punto de equilibrio.

En adelante, haré algunas consideraciones concretas sobre los ejes gravitacionales del Sina, que, desde la perspectiva de las proyecciones institucionales para el 2023, deberían ser abordadas.

Sistema regulatorio

El manejo de la oferta ambiental y la imposición de cargas, restricciones, obligaciones o censuras en aras de su conservación está gobernado por un sistema de normas, cuyos pilares son claramente el Decreto-Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993. Sin embargo, el dinamismo regulador ha superado y desbordado ampliamente esos esquemas, poniendo en riesgo el principio de legalidad y la seguridad jurídica.

Está más que sobrediagnosticada la necesidad de trascender de esa colcha de retazos que sugiere ser el Decreto 1076 del 2015 (decreto compilatorio del sector ambiental) hacia una codificación, producto de un estudio serio y riguroso de todos los vértices regulatorios y ceñido a la aplicación de una óptima técnica jurídica.

Por el contenido que regula, la norma ambiental debe tener consideraciones especiales en su iniciativa, confección, debate y expedición. De lo contrario, se podrían derivar algunas distorsiones: (i) riesgos respecto a la garantía constitucional de acceder a un medioambiente sano, (ii) fisuras en la seguridad jurídica que deben tener los destinatarios de la norma y (iii) configuración de posibles nulidades en las decisiones administrativas por ausencia de un sustento legal claro y determinable.

Con la aclaración de que una codificación no necesariamente es garantía de un estado de cosas ideal, si no hay voluntad política para aplicarlo, para el Ejecutivo, como garante del Estado social de derecho, sí se torna imprescindible tomar las iniciativas correspondientes de cara a una verdadera reingeniería normativa de la naturaleza y de sus componentes.

Revisión a las estructuras de la institucionalidad ambiental

Quizás uno de los elementos más discutidos del Sina es aquel referido a las instituciones que lo conforman. Otro diagnóstico ya realizado se centra en la necesidad de modificar el andamiaje de algunas de ellas, con especial énfasis en las corporaciones autónomas regionales (CAR). 

Probablemente, estos entes regionales son los que más análisis y cambios requieren en su estructura, presupuesto, designación de su base fundamental –asamblea corporativa, consejo directivo y director general–, fortalecimiento de su capacidad técnica y científica, solo por mencionar algunos aspectos. Sin embargo, resultaría pertinente la revisión acerca de la visión, la misión y los objetivos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente), de las autoridades ambientales urbanas y de los institutos de investigación científica.

¿Se requieren tantas autoridades ambientales?, ¿son idóneos los criterios para establecer sus jurisdicciones?, ¿cuáles son las estrategias para evitar las injerencias políticas a las que se ven sometidas?, ¿cómo equilibrar los presupuesto de las CAR, para que puedan ser verdaderas garantes de la sostenibilidad en sus territorios?, ¿son útiles los insumos aportados por los institutos de investigación en la toma de decisiones administrativas, la elaboración de políticas públicas y la expedición de sistemas normativos de contenido ambiental?, ¿el Minambiente cumple a cabalidad con su función de expedir y actualizar las políticas ambientales sobre la base de estudios científicos previos?, ¿cómo convertir los entes territoriales en verdaderos aliados de las CAR en la protección del entorno y no en sujetos destinatarios de las sanciones ambientales?

Bien valdría la pena obtener una respuesta contundente a cada uno de estos y otros cuestionamientos que indudablemente tienen que ver con el funcionamiento del Sina.

Revisión interna procesal y sustancial de trámites administrativos estratégicos

La mayoría de la carga teórica en materia ambiental se concreta a través de procesos que deben tramitarse como condición previa a la utilización de los recursos naturales. Tal es el caso de la licencia ambiental, entendida como la herramienta administrativa creada por el Estado para concretar los postulados del desarrollo sostenible.

Desde su implementación, este sistema de control ha sido objeto de debates acerca de su operatividad, tanto por quienes defienden a ultranza las causas ambientales, como por aquellos operadores económicos en la ejecución de sus proyectos, obras o actividades. Será, entonces, pertinente aquel ejercicio que revise su procedimiento actual, para hacerlo más dinámico y menos dilatorio, sin que ello sacrifique la rigurosidad con la que las autoridades deben afrontar la identificación de impactos y medidas correlativas de mitigación.

Un planteamiento similar se puede realizar para el régimen sancionatorio ambiental, pues, después de 13 años de su implementación, es evidente que algunos contenidos planteados en la Ley 1333 del 2009 deben ser objeto de revisión, a partir de inquietudes, como: (i) ¿ha sido eficaz para evitar las faltas al ambiente y la presunción de culpa del infractor?, (ii) ¿son claros los criterios para cuantificar las multas?, (iii) ¿la multa es eficaz para cumplir las funciones preventiva, correctiva y compensatoria de la sanción?, (iv) ¿cómo deben armonizarse los preceptos de la Ley 1333 del 2009 como norma de carácter especial frente a las de contenido general del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo?, ¿cuáles son los criterios válidos para la imposición de medidas compensatorias paralelas a la sanción pecuniaria?

Escazú, conflictos socioambientales y jurisdicción ambiental

Este tema estará en la agenda pública del 2023, atendiendo la ratificación del tratado y las obligaciones que de allí se derivan para el Estado colombiano. Superadas las discusiones interminables, pero válidas sobre las consecuencias para el sector ambiental, será su desarrollo interno el que se encargue de superarlas o de desaprovechar la oportunidad para que se convierta en una garantía ciudadana respecto a los derechos de acceso y un escenario para evitar los conflictos socioambientales, sin tener que acudir a las vías judiciales.

Por tal razón, las iniciativas de pensar en una jurisdicción ambiental deberán sostenerse y hacerse realidad, pues la situación actual sigue advirtiendo la necesidad de un juez con un conocimiento mucho más integral, para una materia igualmente interdisciplinaria, como es el ambiente.

Adenda de cara al 2023

En el PND para los próximos cuatro años, el Gobierno pone el “agua” como elemento vital y condición necesaria del ordenamiento territorial y de la llamada justicia ambiental, lo que visibilizará o no a “Colombia potencia mundial de la vida”.

Las ambiciones y las expectativas que hoy existen sobre la estandarización de los instrumentos de planeación; el desarrollo de un catastro multipropósito que cierre las brechas regionales y permita la toma de decisiones en territorio; la necesidad de avanzar en el cumplimiento de determinantes, en especial las ambientales para cuidar el ciclo del agua; la urgencia de actualizar los planes de ordenamiento en el país y la formalización en la tenencia de la tierra a nivel predial son algunas transformaciones que se pretenden alcanzar.

En resumen, el año 2023 sugiere una coyuntura trascendental en materia ambiental, por la preponderancia que en su agenda le ha dado el Gobierno de Gustavo Petro. Para ello, cobra interés mayúsculo como quede estructurado el nuevo PND, en donde el ambiente será transversal y conector de todos los otros componentes. Como resultado de ello, se espera que el Sina sea revisado, modificado y/o adicionado en donde sea pertinente.