Análisis: “Huelga, servicios públicos esenciales y desarrollo jurisprudencial”

Andrés DaCosta Herrera

Asesor laboral, profesor universitario y socio de Godoy Córdoba Abogados

 

Por primera vez, un conflicto laboral colectivo y económico, de manera significativa, tuvo sendos ecos en el vaivén febril de las redes sociales, a propósito de la huelga declarada en Avianca por uno de los sindicatos que asocia aviadores civiles, la cual, recientemente, fue declarada ilegal en fallos judiciales. (Lea también Los argumentos de la Corte para confirmar la ilegalidad de la huelga de Acdac contra Avianca)

 

Tras la cancelación de vuelos y retrasos en operaciones, la opinión pública se dividió y sentó sus letanías en forma de trinos o “comentarios de muro” con la inmediatez propia de la sociedad virtual que se concita en diversas aplicaciones tecnológicas.

 

A propósito de ello, también se dejó ver el escaso conocimiento de las pautas que rigen derechos tan neurálgicos en una democracia, como la negociación colectiva en general, y de uno de sus posibles rumbos, la huelga, en particular. De ahí la importancia de presentar unas líneas muy precisas en torno a la restricción de la huelga en servicios públicos esenciales (al margen de otros importantes debates, como el ejercicio de huelga por incumplimiento del empleador, las reglas de votación de la huelga, etc.), que es el cometido que me propongo, abordando algunas decisiones judiciales al respecto.

 

Interés general

 

Con ese norte, téngase presente que la máxima jurídica en virtud de la cual el interés general o público predomina sobre el interés particular o privado adquiere una dimensión fundamental en relación con la limitación constitucional al derecho de huelga relacionada con los “servicios públicos esenciales definidos por el legislador”.

 

A modo de un gran marco de referencia, nótese que en el país transitamos de limitar la huelga en “servicios públicos” (A. L 01/36) a restringirla, cinco décadas y media más tarde, en los “servicios públicos esenciales definidos por el legislador” (C. P. de 1991), así, es obvio que se determinó un mayor ámbito para el ejercicio del derecho, y uno menor para su restricción.

 

Uno de los problemas que afloró con tal cambio y que hoy sigue teniendo efectos fue determinar qué ocurría con los servicios públicos donde antes se limitaba la huelga y que habían sido enlistados, principalmente, en el Código Sustantivo del Trabajo (CST): ¿pasaban automáticamente a considerarse esenciales?, ¿se derogaban en bloque tales nociones hasta que el legislador señalara cuáles serían esenciales?

 

Decisiones judiciales

 

En ese complejo dilema empezaron a presentarse importantes decisiones judiciales. En un primer momento, la Corte Constitucional, al resolver demandas de inexequibilidad contra algunas actividades descritas como “servicio público” del CST, declaró su constitucionalidad, pero condicionada a que el legislador les considerara esenciales en una ley respectiva. Con ello, se entendió que no había derogatoria en bloque de servicios públicos en los que se restringía la huelga, pero debían tener una ley que los recatalogara no solo como servicios públicos, sino con el carácter de esenciales. En el entretanto, la limitación de la huelga se mantenía, tal como lo había señalado en la Sentencia C-450 de 1995, en servicios de transporte (que después, con la Ley 336, se establecieron no solo como servicios públicos, sino como esenciales) y en la explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos destinados al abastecimiento del país.

 

Posteriormente, en la Sentencia C–75 de 1997, se optó por una decisión distinta, ya que, por primera vez, se declaró la inexequibilidad de un servicio público definido como tal en el CST, porque se consideró que “las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean oficiales o privados” no constituyen un servicio público esencial, es decir, sentó una regla según la cual no todos los servicios públicos (donde se restringía la huelga antes de 1991) cumplían con el carácter de “esencial” exigido en la Constitución, y la consecuente facultad de la Corte de examinar en cada caso no solo un requisito formal (reserva legal), sino material (esencialidad per se) del servicio público donde pretenda restringirse el derecho de huelga, como lo había planteado el alto tribunal en sentencias previas.

 

Las leyes

 

Con posterioridad a la Constitución de 1991, el Congreso había determinado en leyes dispersas el calificativo de esencial para algunos servicios públicos (y, por ende, con restricción de ejercer la huelga): banca central (L. 31/92); servicios públicos domiciliarios (L. 142/94); servicio de salud y pensiones (en cuanto a reconocimiento y pago, L. 100/93); Inpec (D.-L. 407/94); servicios de prevención y control de incendio (L. 322/96); administración de justicia (L. 270/96); transporte por tierra, mar y aire (L. 366/96), y Dian (L. 633/00). Adicionalmente, existen unos servicios públicos esenciales, definidos como tal por la propia Constitución, donde no podría ejercerse el derecho de huelga, como la educación, el saneamiento ambiental y el suministro de agua potable, tal como lo ha entendido la Corte Constitucional (Sent. T-423/96).

 

Esta corporación ya había proferido importantes fallos en torno al derecho de huelga. Por ejemplo, interpretando el artículo 56 constitucional, la Sentencia C-473 de 1994 estableció que dicho artículo consagra un principio general y una limitación al mismo, porque, de un lado, garantiza y reconoce el derecho de huelga y, del otro, no lo hace en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, y estimó que, por regla hermenéutica, esa limitación descrita es de aplicación restrictiva y privilegia el principio in dubio pro libertate derivado de los artículos 2º y 5º de la Constitución.

 

En múltiples circunstancias, se presentan conflictos que el intérprete debe resolver entre derechos de igual jerarquía normativa. En este caso, el conflicto y su solución lo plantea el mismo artículo 56 de la Carta Política. En efecto, hay un conflicto entre el derecho de usar la huelga como mecanismo para solucionar los conflictos colectivos y los derechos de los usuarios de los servicios públicos esenciales de no interrumpir estos por un conflicto del que son totalmente ajenos y del cual podrían serles irrogados perjuicios de consideración social, dada la entidad de los servicios. En palabras de la Corte, el conflicto es típico y “resulta de una tensión valorativa, propia a todo Estado Social de Derecho”.

 

Al respecto, la misma Carta, como se anotó, prohíja la solución, prefiriendo la continuidad propia de los servicios públicos esenciales sobre el derecho de huelga. En esta importante sentencia, la Corte señaló, por primera vez, que para la limitación de la huelga existe un requisito formal (la definición de los servicios públicos esenciales debe tener la forma de ley de la República), pero este debe acompasarse con uno material, de manera que corresponde al alto tribunal corroborar que los servicios públicos definidos como “esenciales” por el legislador son “materialmente esenciales” de acuerdo con la Constitución.

 

Dificultades prácticas

 

En la práctica, la dificultad radica en que si un sindicato va a realizar una huelga en un servicio público de los que el CST consagraba como tal, se justificará planteando que no existe una ley, posterior a la Constitución de 1991, que lo califique como esencial, mientras que el empleador sostendrá que la norma del CST que lo consagra como servicio público no ha sido declarada inexequible y se mantiene la restricción al ejercicio de la huelga mientras que una sentencia de la Corte Constitucional no disponga lo contrario. Y además de lo anterior, como en el caso de Avianca, habiendo una ley que consagra como servicio público esencial al transporte

terrestre, el sindicato se siente legitimado para hacer la huelga, en una apuesta riesgosa, aludiendo que, acorde con los parámetros de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el trasporte aéreo no es materialmente un servicio público esencial.   

La “esencialidad” de un servicio público para efectos de restringir la huelga cuenta con orientaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, que ha considerado que la restricción de la huelga, además de los órganos del Poder Público, debe establecerse en los servicios públicos cuya interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad y la salud de las personas, total o parcialmente. No obstante, no existen convenios o recomendaciones de la OIT que regulen el derecho de huelga.

 

En resumen, y a modo de referencia complementaria, el ejercicio de una huelga se limita en los servicios públicos esenciales y, habiéndose ejercido, se termina en cualquier actividad cuando la huelga ha pasado de 60 días, por intervención del Ministerio de Trabajo (L. 1210/08), convocando un tribunal de arbitramento; por votación de los huelguistas para recurrir a la vía arbitral o por el exótico evento del retiro del pliego de peticiones mientras se está en huelga.

 

Por último, las consecuencias de declarar una huelga en un servicio público esencial concretan una causal de ilegalidad con consecuencias funestas para una organización sindical, ya que el empleador afectado podrá terminar los contratos de trabajo de los protagonistas de esta o de quienes persistan después de la declaratoria, aun si tienen fuero sindical y sin autorización judicial previa. Igualmente, podrá solicitar la cancelación del registro sindical y de la personería jurídica del sindicato que la promovió, al cual le podrá exigir el pago de los perjuicios que ocasionó con la huelga indebida. (Lea también ¿Cese de actividades en empresas de servicios públicos puede generar no pago de salario?)