Juan Carlos Echeverry*

Rodrigo Suescún**

El país ha introducido principios fundamentales en su ordenamiento jurídico que buscan alcanzar dos objetivos, que para algunos analistas son incompatibles: la construcción de un orden social más justo y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En lo social, la Constitución adopta los principios y valores del Estado social de derecho como forma de organización del Estado. Para la protección legal de los derechos individuales, erige el recurso constitucional de la acción de tutela. En el campo económico, por otro lado, eleva a rango constitucional la defensa de la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y establece una regla fiscal.

Quizá el lector piensa que nos estamos refiriendo a Colombia. Pero no. Estamos hablando de Alemania. Alemania ha antecedido a nuestro país en la introducción de las mencionadas normas fundamentales, sin que por ello el concepto de lo social y la aspiración económica de sostenibilidad planteen dos visiones divergentes del papel del Estado o de la Constitución. En su versión moderna, la noción de Estado social de derecho (sozialer Rechtsstaat) se atribuye al jurista alemán Hermann Heller y aparece en la Constitución alemana en 1949, conocida como la Ley Fundamental (Grundgesetz), aunque sus antecedentes se remontan a la Constitución de la República de Weimar de 1919, donde aparecen varios de sus elementos definitorios.

El recurso de amparo, como se conoce en España, o Verfassungsbeschwerde o “recurso de inconstitucionalidad” o “queja constitucional”, como se conoce en Alemania, fue incorporado en la Ley Fundamental en 1969, aunque ya tenía una base legal próxima en el instituto que en 1951 creaba la entonces novedosa figura de la Corte Constitucional. Y más recientemente, en el 2009, la Constitución fue reformada para introducir la regla fiscal (Schuldenbremse o “freno de deuda”), sustituyendo a su predecesora, la llamada Regla de Oro Alemana. Sobre esta última reforma es importante comentar que fue la misma Corte Constitucional Federal la que, en el 2007, al observar con preocupación el crecimiento acelerado de la deuda pública, recomendó una enmienda constitucional dirigida a crear una regla fiscal más efectiva (Sent. BVerfGE 119, 96,142).

Sostenibilidad fiscal en Colombia

En Colombia, la Constitución de 1991 trajo como grandes innovaciones la definición del Estado colombiano como un Estado social de derecho y la creación del mecanismo de defensa de la acción de tutela o recurso de amparo. En lo económico, es la administración Santos la que introduce reformas en nuestro régimen constitucional y legal con el objeto de encauzar la interpretación constitucional, por un lado, y los instrumentos de política fiscal, por el otro, hacia la protección efectiva de la capacidad económica del Estado.

El Acto Legislativo 03 de julio del año en curso introduce en la Constitución el criterio de sostenibilidad fiscal como fundamento básico para la administración del Estado por parte de las tres ramas del Poder Público, y la Ley 1473, del mismo año, crea por primera vez una regla fiscal numérica para el gobierno central.

Estas reformas económicas representan la continuación natural de una estrategia legislativa dirigida a fortalecer la sostenibilidad fiscal, estrategia que en distintos análisis ha recibido la aquiescencia de la Corte Constitucional. Este esfuerzo se inicia en 1997, con la expedición de la llamada Ley de Semáforos y la Ley 617 del 2000, las cuales imponen reglas fiscales numéricas a los gobiernos subnacionales, y continúa con la Ley de Responsabilidad Fiscal del 2003, que introduce la obligación de preparar el “marco fiscal de mediano plazo” y crea una incipiente regla fiscal para el consolidado del sector público.

Una cuestión de responsabilidad

Algunos críticos de las reformas han sostenido que el Estado social de derecho y la acción de tutela son inconsistentes con el criterio de sostenibilidad y la regla fiscal. Otros, que en una Constitución humanista no cabe una restricción presupuestal, y otros, que la aspiración a tener unas finanzas públicas sostenibles cambia la identidad de la Constitución o, en sus palabras, sustituye la Constitución.

Las reformas económicas de la administración Santos buscan salvaguardar la capacidad económica del Estado, precisamente para hacer efectivos los derechos y el goce de las garantías que nuestra Constitución promete y promueve. Pero esta no es solo una responsabilidad ante unos pocos colombianos, sino también ante los colombianos que están en los jardines infantiles, colegios y universidades y aquellos que están por nacer.

Es innegable que como resultado del proceso democrático existe un sesgo a incrementar el gasto público y elevar el nivel de endeudamiento, para hacer efectivos los derechos de hoy, debido a que los costos no los pagan las generaciones actuales sino las futuras. Más deuda hoy no es más que mayores impuestos mañana, según nos enseña el sentido común y la noción de restricción presupuestal intertemporal del Gobierno.

Ahora bien, las futuras generaciones no están apropiadamente representadas en la toma de decisión de cómo financiar las necesidades de gasto de hoy. La sostenibilidad del Estado, a través del tiempo y entre generaciones, ha sido el objetivo de las reformas en Alemania.

Lo que erosiona la capacidad de un Estado social de derecho no es el criterio de sostenibilidad fiscal en la Constitución o la ley de regla fiscal, como afirman sus contradictores, sino un nivel elevado y creciente de deuda pública.

Los derechos económicos, sociales y culturales que predica la Constitución solo pueden ser garantizados hoy, y a través del tiempo, por un Estado sostenible. ¿Es el Estado social de derecho griego acaso más efectivo que el alemán, porque promete pensiones públicas más altas, casi del 100% del ingreso al momento de la pensión, mientras que las pensiones alemanas ascienden al 40% de ese ingreso? (OECD, 2007).

¿Es el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario de Bolivia más sensible a las necesidades de sus ciudadanos, porque reduce la edad de jubilación de 60 a 58 años, mientras que los alemanes se pensionan a los 65?

El Estado griego enfrenta hoy un problema de sostenibilidad, una crisis de deuda, porque sus prestamistas, entre otros los ahorradores alemanes, no están dispuestos a financiar su generoso Estado del bienestar, y Bolivia tiene un sistema pensional ambicioso en la forma, pero limitado en la práctica (Rofman, 2006).

El criterio de sostenibilidad fiscal y la regla fiscal buscan limitar el crecimiento excesivo de la deuda pública. En este tema, la experiencia alemana también es muy valiosa y valdría la pena introducirla en nuestra discusión. Para evitar un excesivo endeudamiento, debe haber límites a lo que los individuos tienen derecho a demandar de la comunidad. Para el Estado social de derecho alemán, esas demandas deben ser “razonables” y evaluadas bajo la cláusula de “disponibilidad de recursos” (Mööglichkeitsvorbehalt, o reserve of possible) (Sent. BVerfGE 33, 303, 333).     

Las aspiraciones sociales son dinámicas. El mejor ejemplo surge de la ola invernal y de la Ley de Víctimas. El gobierno Santos asumió como su responsabilidad la obtención de recursos nuevos para financiar sus costos, pero respetando el criterio de sostenibilidad fiscal y sin desmedro de esfuerzos crecientes en salud, educación, pensiones, seguridad y los demás frentes de acción del Estado. Dado que tarde o temprano todos los recursos salen de impuestos, o de venta de activos, la sostenibilidad fiscal es también un mensaje de seriedad frente a quienes pagan por las erogaciones públicas: los contribuyentes.    

*Ministro de Hacienda.

** Viceministro Técnico de Hacienda.