Impuestos a las transacciones financieras: perspectivas y problemáticas

Pasquale Pistone*

 

 

Los impuestos a las transacciones financieras han ganado una enorme importancia a partir de la crisis financiera del 2008. La idea del llamado Tobin Tax, que se había descartado por muchos años, comenzó a aparecer en las discusiones académicas y de política fiscal como una verdadera herramienta viable para combatir las transacciones especulativas del sector financiero que protagonizaron los eventos de la crisis en EE UU y en Europa.

 

Hoy, el impuesto se encuentra vigente en algunas jurisdicciones latinoamericanas, como Colombia, y en Europa se discute la posibilidad de adoptar un impuesto en, por lo menos, nueve Estados miembros, a partir del 1º de enero del 2014.

 

Los impuestos a las transacciones financieras (FTT, por su sigla en inglés) que se han adoptado en países como Colombia y Argentina se caracterizan como impuestos indirectos, cuyo sujeto pasivo es el usuario del sistema financiero al momento de realizar la transacción[1], mientras que, en Europa, se ha discutido primordialmente la posibilidad de implementar un impuesto cuyo sujeto pasivo sea exclusivamente la institución financiera que se localice en un Estado miembro y que actúe como parte en una transacción financiera.

 

A pesar de la diferencia en los modelos impositivos, tanto la propuesta europea como los impuestos adoptados en América Latina comparten una serie de ventajas y desventajas que deben ser examinadas, con el fin de mitigar los posibles efectos nocivos de dichos tributos, buscando conservar sus bondades recaudatorias y de desincentivo a las conductas económicas especulativas y riesgosas.

 

Dada la realidad de la aplicación de estos impuestos, y su potencial contribución a frenar tendencias especulativas en un contexto de crisis global, creemos importante advertir sobre potenciales problemáticas que deben solucionarse por el legislador, en los países en donde se discute su adopción, y por los operadores del Derecho y las autoridades, en aquellos en los que ya existe el gravamen.

 

Problemas de competitividad

En primer lugar, se debe tener en cuenta que los impuestos a las transacciones financieras conllevan una serie de problemas de competitividad para los Estados, que deben ser reducidos a su mínima expresión para garantizar el éxito en la implementación del gravamen. Un impuesto que grave de manera excesiva las transacciones del sector financiero implica un riesgo de competitividad muy alto, en la medida en que el principio de movilidad de los capitales permite que los operadores económicos realicen sus transacciones en terceros países que no hayan implementado el gravamen[2].

 

Como se confirmó el 4 de octubre del 2012 en la reunión de la International Fiscal Association (IFA), en Boston (EE UU), la implementación global de estos gravámenes es un ideal que se aleja demasiado de las posibilidades reales de la política fiscal actual, por lo cual el riesgo de relocalización de las transacciones siempre va a disminuir la competitividad del país, si el contribuyente percibe el gravamen como excesivo.

 

De otro lado, la existencia de un impuesto en el sector financiero tiene un riesgo colateral de desbancarización de las transacciones, que puede llegar a ser sumamente indeseable, en la medida en que promueve la informalidad en la economía. Naturalmente, si el impuesto se aplica de manera respetuosa con los principios de la tributación y se fija una tarifa moderada, este riesgo se verá minimizado, pues los actores económicos preferirán las garantías del sector bancario a los riesgos de la informalidad.

 

Prevención futura

Por otra parte, es importante advertir los problemas de distorsión en los mercados (ver recuadro). Pero más allá de las dificultades de competitividad señalados, es verdaderamente crucial que los países que adopten un FTT garanticen la prevención o solución efectiva de los conflictos de múltiple imposición. Estos pueden darse por la aplicación simultánea del gravamen por parte de dos países sobre una misma transacción o, incluso, por un mismo país, cuando se fracciona artificialmente una operación para gravarla varias veces con el impuesto a las transacciones financieras.

 

Es un deber del legislador y, posteriormente, de los jueces, tomar las medidas necesarias para que este problema, violatorio del principio de justicia en la tributación, no se dé en la aplicación práctica del gravamen. En este sentido, es esencial que los operadores del Derecho y las autoridades se capaciten debidamente para que la complejidad de las transacciones financieras no dé lugar a la aplicación de múltiples gravámenes o a la eliminación práctica de exclusiones y exenciones en razón de un entendimiento erróneo de la transacción.

 

En Europa, por ejemplo, se propone la exclusión de toda operación de crédito en la que participe una entidad financiera como acreedor, para lo cual será necesario definir de manera precisa cuáles de las operaciones financieras son de crédito, con el fin de evitar que se aplique el gravamen a cualquier porción de dichas operaciones. 

 

Medida necesaria

En conclusión, el estado actual de cosas nos obliga a enfocarnos en las alternativas para reducir la problemática en la aplicación de los impuestos a las transacciones financieras, pues son una medida necesaria para reducir la ola de transacciones especulativas tan nocivas para la economía global. Por supuesto, es ideal que el impuesto se adopte de manera homogénea globalmente [3] y con parámetros razonables para su aplicación.

 

En este contexto, advertimos que se debe buscar la reducción del impacto de estos gravámenes en la competitividad de los Estados que los han adoptado, evitando la relocalización de capitales, la desbancarización y la distorsión de los mercados, a través de una imposición moderada que, en lo posible, no pueda trasladarse a los usuarios finales del sistema financiero.

 

Así mismo, es necesario prevenir la múltiple imposición por medio de la coordinación entre Estados, la debida aplicación de exclusiones y exenciones y la garantía de un solo gravamen por transacción, bajo el entendido de una amplia capacitación que permita entender de manera adecuada las transacciones financieras por parte de las autoridades y de todos los operadores del sistema jurídico-tributario.

 

* El profesor Pistone es el Ad Personam Jean Monnet Chair in European Tax Law and Policy en la Universidad de Viena (WU), cátedra dedicada al Derecho Europeo y otorgada, por primera vez, a un tributarista.

 

[1]Y eventualmente los propios bancos en tanto sean usuarios del sistema y pagadores.

[2] Así lo confirma el memorando explicativo al borrador de la Directiva de FTT, parágrafo 1.1.

 

[3] A manera de las iniciativas globales por la transparencia fiscal, pues así se superarían de manera definitiva los problemas asociados a la competitividad.

 

 

 

 

Distorsión de los mercados

 

Uno de los problemas de los impuestos a las transacciones financieras (FTT, por su sigla en inglés) es que generan distorsión en los mercados, que se vuelven especialmente relevantes respecto de las transacciones de altos volúmenes, pues, incluso, la tarifa más baja podría llegar a tener efectos significativos en estos contextos. En Europa, se plantea la preocupación por la posible eliminación de cerca del 75 % de las transacciones con derivados, debido a esta consecuencia.

 

En general, se ha identificado que los FTT tienen un efecto distorsionante mayor al promedio de los demás impuestos del sector financiero*, especialmente por la posibilidad de trasladar el gravamen a los usuarios del sector financiero.

 

La distorsión puede reducirse en la medida en que se graven únicamente las transacciones propias de las instituciones financieras y con el aumento de la cooperación entre países para evitar la fuga de capitales que buscan eludir el impuesto. En este punto, es importante señalar que, en el contexto europeo, la adopción del impuesto a las transacciones financieras puede aliviar muchos de los problemas distorsivos ocasionados por el IVA sobre las operaciones del sector financiero, por lo cual se recomienda implementar únicamente el FTT para reemplazar el conflictivo recaudo por concepto de IVA.

 

* Globalizing solidarity: The case for financial levies; Report of the Committee of Experts to the Taskforce on International Financial Transactions and Development; París (Francia), oct. 22/09.