Erradicación de cultivos ilícitos con glifosato: deber de consulta previa y participación ciudadana eficaz

Jorge Iván Hurtado Mora

Profesor investigador Departamento de Derecho del Medio Ambiente

Universidad Externado de Colombia

Consultor en temas de derecho ambiental

 

Mediante la Sentencia T-413 del 29 de noviembre del 2021, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales a la consulta previa y a la participación ciudadana, que se consideraron vulnerados dentro del trámite administrativo adelantado por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) para la modificación del Plan de Manejo Ambiental (PMA) del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato (Pecig), cuya mayor responsabilidad se encuentra en cabeza de la Policía Nacional.

 

Análisis de la Corte Constitucional

 

El fallo del tribunal de cierre es la culminación de una serie de valoraciones judiciales que iniciaron en el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, continuaron en segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Nariño y, finalmente, se decantaron en la decisión que analizó, de forma integral y en sede de acumulación, varias acciones de tutela impetradas.

 

Los actos administrativos medulares en esta cuestión son los siguientes: (i) la Resolución 001 del 2020, mediante la cual la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa certificó la no procedencia de la consulta previa para la modificación del PMA del Pecig, argumentando básicamente que no existían coincidencias entre los contextos geográficos del proyecto y las comunidades étnicas asentadas en esos territorios. Y (ii) la Resolución 0694 del 2021, mediante la cual la Anla modificó el PMA del Pecig.

 

Así mismo, los dos problemas jurídicos que se planteó la Corte para iniciar el análisis de fondo que le diera la convicción final de si habían ocurrido o no menoscabos a los derechos clamados en tutela, fueron: (i) con la expedición de la Resolución 001 del 2020, ¿se vulneró el derecho fundamental a la consulta previa?, y (ii) La Anla, dentro del trámite administrativo de modificación del PMA, ¿vulneró el derecho fundamental a una participación amplia, eficaz y suficiente?

 

Frente a los anteriores cuestionamientos, las respuestas fueron asertivas, es decir, los problemas jurídicos al final determinaron que, en ambos casos, hubo, por acción u omisión, una injerencia arbitraria en la guarda de las prerrogativas constitucionales alusivas a la consulta previa y a la participación ciudadana.

 

Procedencia del mecanismo

 

Respecto del primer problema, el alto tribunal determinó que el acervo aprobatorio recaudado desestimaba los argumentos que llevaron a la Autoridad de Consulta Previa a certificar la no necesidad o procedencia de este mecanismo, y advertía la presencia de traslapes o superposiciones geográficas respecto a las zonas de intervención para la erradicación y los asentamientos de las comunidades.

 

Para tal fin, cita los análisis realizados por Corantioquia y la Anla. Incluso, el juez reprocha a esta última autoridad que, si el tema de las comunidades y su posible deber de consulta previa le ofrecía dudas o reparos, esta había sido condición suficiente para no modificar el instrumento de control ambiental, mientras se dilucidaba lo pertinente. De esta forma, estaría probado que los núcleos operativos del programa impactan, en algunos casos, resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras.

 

Con todo, la Corte se refiere a la necesidad de consultar a las comunidades étnicas, pues tendrían una afectación directa con la erradicación, “no solo por impedir los usos ancestrales de la coca, sino en general por afectar sus usos de vida”.

 

Participación ciudadana

 

Respecto al segundo planteamiento, la Corte Constitucional se remite a determinar si todas las actividades adelantadas por la Anla para garantizar la participación ciudadana, dentro del trámite de modificación del PMA, fueron suficientes. Al respecto, incorporó en el análisis las tres fases, que, según la misma jurisprudencia, deben darse para honrar lo que la Carta Política de 1991 advirtió como condición para la pervivencia del derecho fundamental aludido: acceso a la información; participación pública amplia y suficiente, y existencia de mecanismos administrativos y judiciales idóneos.

 

En resumen, respecto al deber de acceso a la información sobre la modificación del PMA del Pecig, se concluyó que la Anla solventó con eficacia este derecho, por medio de los siguientes hechos notorios: (i) los estudios ambientales se publicaron en el sitio web de la Anla; (ii) se dio difusión mediante cartillas, videos y volantes; (iii) se diseñaron herramientas para las personas que no supieran leer, y (iv) la información se dispuso en puntos estratégicos de mayor concentración de personas de cada municipio.

 

Sin embargo, la Corte no concluye lo mismo respecto a la participación pública, pues, aunque existe toda una trazabilidad de lo actuado por la Anla en las convocatorias a la audiencia pública ambiental y sus reuniones informativas, se establece que la mixtura entre presencialidad y virtualidad del espacio vulneró el derecho de comunidades rurales que no tenían acceso a las plataformas y a la tecnología para intervenir de forma eficaz.

 

Finalmente, la Corte dejó sin efectos las resoluciones 001 del 2020 y 0694 del 2021. Así mismo, les ordenó a los accionados adelantar un proceso de consulta previa con las comunidades étnicas presentes en los seis núcleos de operación definidos para la modificación del PMA del Pecig, mientras que a la Anla le ordenó iniciar las diligencias necesarias para reprogramar las reuniones informativas y la audiencia pública ambiental que responda a los parámetros y requisitos vertidos en la sentencia.

 

Salvamento de voto

 

No puede dejarse de lado el salvamento de voto que se presentó como consecuencia del fallo y las ordenes impartidas, pues, cuando uno de los jueces manifiesta su desacuerdo con lo decidido y ordenado, estamos frente a un tema que, bien sea desde lo jurídico o desde la filosofía que entraña la estructura constitucional, suele tener varias orillas de confrontación, ya que no solo está involucrada la pervivencia de derechos medulares como la consulta previa y la participación, sino un tema relevante de seguridad nacional.

 

Sin embargo, el salvamento se concentró en argumentar desde su esfera analítica el alcance del fallo de tutela para dejar sin efectos actos administrativos de carácter general, existiendo acciones contenciosas para tal fin, más aún cuando, a su juicio, no se estaba en una situación de tal apremio que necesitara acudir a la tutela como instrumento para sacar del ordenamiento jurídico los dos actos ya nombrados.

 

De igual manera, manifiesta en sus apartes su desacuerdo frente a la vulneración del derecho a la participación, pues considera que lo accionado y ejecutado por la Anla para realizar las reuniones informativas y la audiencia pública sí garantizó esta prerrogativa constitucional.

 

A manera de conclusión

 

- Cada vez cobra más importancia la necesidad de garantizar procesos de participación ciudadana amplios, a propósito de toma de decisiones públicas medioambientales.

 

- Las valoraciones científicas y la aplicación de principios tan importantes como el de precaución no pueden ser sustraídos de un tema que, como la erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión de glifosato, involucra asuntos como la seguridad nacional, la presencia estatal en todos los territorios, las políticas de Estado, la salvaguarda al derecho a un medioambiente sano y la protección particular a una cosmovisión diferente de los pueblos étnicos asentados en los territorios involucrados con el programa.

 

- Para la seguridad jurídica, es importante realizar un proceso de unificación jurisprudencial que, en aras de esta, determine con claridad si la confrontación y pérdida de efectos de actos administrativos, como los acá analizados, pueden ventilarse a través de acciones de tutela.

 

- El derecho ambiental –y la participación ciudadana que implica– debe ser un derecho dinámico que se ponga a punto ante nuevos escenarios, como la virtualidad, para solventar con eficacia los retos de propiciar espacios democráticos por vías alterna a la presencialidad. Lo cierto es que, si no están dadas las condiciones tecnológicas y de conectividad, siempre se tornará complejo apuntar a una garantía real.

 

- Hay una responsabilidad del sistema legislativo en dar pronta claridad sobre estos temas. El juez no siempre debe soportar la carga.