El Estado tiene 20 años para demandar a contratistas y funcionarios que le causen perjuicios

Sandra Avellaneda Avendaño

Directora Nacional Academia de la Gestión Pública

María Camila Cáceres Peña

Investigadora senior Academia de la Gestión Pública

Un día colapsa una obra pública por la que se pagaron 50.000 millones de pesos y, ante semejante realidad, se realizan pruebas de patología para identificar las causas, concluyendo que se trató de fallas constructivas. El contrato de obra en el marco del cual se ejecutó esa estructura fue liquidado hace seis años, declarando a paz y salvo al contratista, sin salvedad alguna. Ha operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales (CPACA, art. 164) y el amparo de estabilidad de la obra (contrato de seguro) no está vigente; ¿qué hacer? ¿cómo perseguir los perjuicios generados?

Este panorama tan desolador corresponde a las realidades que, día a día, tienen que administrar nuestros gerentes públicos, quienes se enfrentan a tomar decisiones con alto riesgo, sea cual sea la alternativa por la que opten. 

Para casos como el comentado, los gestores públicos tienen una herramienta jurídica con soporte legal en la Ley 80 de 1993, cuyo capítulo V se pronuncia sobre “la responsabilidad contractual”, estableciendo, específicamente, que, tanto los servidores públicos (art. 51), como los contratistas (arts. 52 y 53) son civilmente responsables (art. 55).

Así es, el artículo 55 de la Ley 80 previó un régimen de responsabilidad derivada de la actividad contractual, de acuerdo con el cual, servidores públicos y contratistas son responsables por los perjuicios que se generen a causa de sus acciones y omisiones, cumplimientos defectuosos o incumplimientos (C. Const. Sent. C-563/98) y, en general, conductas antijurídicas contractuales[1], los cuales pueden perseguir las entidades públicas a través de la acción civil contractual con una caducidad[2] de 20 años, ya que el legislador acogió, en el artículo 55, el principio general de caducidad de las acciones civiles de responsabilidad (C. Const. Sent. C-574/98).  

Al hablar de responsabilidad civil contractual, se parte de la premisa de que alguien, por su acción u omisión, generó un perjuicio y está obligado a indemnizarlo o a repararlo. Así las cosas, la responsabilidad en el ámbito de las acciones civiles puede definirse como la obligación que pesa sobre una persona de indemnizar el daño sufrido por otra (Alessandri, 1981).

“La Corte Constitucional ha reconocido que dicha acción, por su naturaleza estrictamente civil, esto es, sustentada en normas de derecho privado, es diferente a las acciones contractuales, fundadas en normas de derecho público a la que se refiere actualmente el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[3].

El Consejo de Estado ha diferenciado la acción civil contractual del artículo 55, de la acción de controversias contractuales, hoy medio de control, indicando: “(i) Para las controversias contractuales referidas a la responsabilidad patrimonial como el incumplimiento del contrato por las partes o la civil de los servidores públicos, el término de “prescripción de la acción” es de veinte (20) años (artículo 55) y, (ii) Para las demás, vale decir, aquéllas controversias en las que se discuta la validez del contrato, de los actos jurídicos y de los hechos contractuales que no le son imputables a las partes (hecho del príncipe, hechos imprevisibles, etc.), se aplica la regla general de los dos (2) años prevista en el artículo 136 del C.C.A”[4].

Ha dicho la misma jurisprudencia que si alguien llegare a afirmar que el artículo 55 de la Ley 80 no está vigente o es inaplicable, estaría privando al Estado de la posibilidad de demandar a los servidores públicos y contratistas que le han generado perjuicios, dentro del término en el cual los particulares se pueden demandar producto de sus relaciones contractuales[5]. Dicho en otras palabras, el artículo 55 le otorga al Estado la posibilidad de perseguir los perjuicios que sufra, durante el mismo término que lo puede hacer un particular para proteger su patrimonio, lo cual, es absolutamente lógico, si se considera que en los contratos estatales están involucrados recursos e intereses públicos.     

Si bien esta norma ha sido poco usada y muchas veces desconocida, existen precedentes judiciales del 2020 y del 2022 que se refieren a esta acción; uno de ellos menciona que "La Ley 80 introdujo la figura de la "prescripción de la acción" para ciertas controversias contractuales y fijó su término en 20 años, siempre y cuando el asunto debatido dijese relación con la responsabilidad patrimonial de las partes o la civil de los servidores públicos"[6].

El más reciente precedente identificado al respecto fue proferido en febrero de 2022; en dicha sentencia, el Consejo de Estado menciona que “El legislador - ley 80 de 1993 - amplió el término de prescripción de la acción a veinte años sólo para los eventos de las conductas antijurídicas y contractuales. Así, Administración y Contratista, pueden perseguirse judicialmente dentro de un término mayor, veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) sean antijurídicas, como en este caso que se alega el incumplimiento a una de las obligaciones adquiridas en el contrato...”.

Otros pronunciamientos relacionados los podemos encontrar en autos interlocutorios: Exp. 17.333, del 9 de marzo del 2000, Corvías vs. municipio de Ocamonte; Exp. 21.301, del 13 de diciembre del 2001, Benjamín Méndez Pinzón vs. Asosumapaz; Exp. 22.431, del 22 de julio del 2002, Germán Alfredo Riveros S. vs. Puertos de Colombia; Exp. 22.113, del 23 de enero del 2003, Sociedad Botero Aguilar & Cía. vs. Invías y Exp. 24.432, del 6 de noviembre del 2003, J. A. Asociados vs. departamento del Atlántico.

En conclusión, el artículo 55 es una herramienta vigente y eficaz que tiene los tomadores de decisiones para proteger los intereses patrimoniales públicos y el término de caducidad para perseguir los efectos patrimoniales derivados de conductas antijurídicas relacionadas con la gestión contractual es de 20 años[7].