Nuevo régimen de riesgos laborales: una aproximación a la reforma del 2012

Juan Carlos Cortés González Abogado, director de la Especialización en Derecho Laboral y Sistema de Seguridad Social de la Universidad Católica de Colombia.

Luego de seis años de espera, el país cuenta con una nueva ley que regula el sistema de riesgos del trabajo, modifica el régimen anterior y llena vacíos que habían surgido en razón de decisiones de la Corte Constitucional sobre la inexequibilidad de disposiciones contenidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 por exceso en el uso de las facultades otorgadas al Gobierno en virtud de la Ley 100 de 1993.

 

A diferencia de los otros campos de la seguridad social, el de los riesgos del trabajo ha sido menormente objeto de regulación e intervención, reservando su operación a un esquema de aseguramiento a cargo de entidades especializadas que asumen el cubrimiento de riesgos contra el pago de una prima que cancela el empleador para trasladar la carga que le representa la causación de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales.

 

Ha sido un campo tradicionalmente reservado al cubrimiento de la población trabajadora dependiente formal, con menores conflictos y con un mayor apuntalamiento en la constitución de reservas para cubrir las prestaciones que lleguen a causarse.

 

La nueva ley, producto de una propuesta desde el Legislativo, introduce ajustes conceptuales y operativos, abriendo una nueva etapa en el sistema y planteando retos que será preciso avocar para garantizar el mejor desenvolvimiento de la protección por riesgos del trabajo y, en últimas, para amparar a más con mejores prestaciones.

 

A manera de reflexión sobre los efectos que tendrá la nueva ley, podemos identificar por campos temáticos los principales impactos que el ordenamiento está llamado a producir. Veamos los más relevantes.

 

Ajustes conceptuales y de orientación

El más paradigmático se refiere al cambio en la denominación del sistema, que deja de ser de riesgos profesionales, para convertirse en sistema de riesgos laborales.

 

Esta transformación no es estética, pues revela la intencionalidad de avanzar hacia la ampliación de la cobertura y al establecimiento de mecanismos que permitan la inclusión de independientes sin contrato y trabajadores informales.

 

De la misma manera se aprobó la redenominación de la salud ocupacional como el ámbito propio de la seguridad y la salud en el trabajo, a la vez que se implementó el concepto del sistema de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo, para evidenciar que más allá de la estructuración de un programa de salud ocupacional, las responsabilidades de los actores dentro del sistema alcanzan el diseño, ejecución y seguimiento a estrategias integradas y sistémicas para prevenir y controlar la ocurrencia de siniestros laborales.

 

Ello entraña el fortalecimiento del campo de la promoción y la prevención que ha sido baluarte y distintivo muy reconocido de los esfuerzos del sistema de riesgos del trabajo.

 

Finalmente debe tenerse en cuenta que a partir de la reforma, las administradoras se denominarán de riesgos laborales (ARL).

 

Extensión de la cobertura

El proyecto aprobado reconoció como obligatoria la afiliación de todos los contratistas que presten servicios bajo cualquier modalidad formal de vinculación civil, comercial o administrativa. Así mismo, dispuso ese carácter para los trabajadores independientes que desempeñen actividades calificadas por el Gobierno como de alto riesgo.

 

En el caso de los contratistas se precisó que los contratos correspondientes tengan una duración superior a un mes y en ellos se identifiquen las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se realizan los servicios.

 

De otro lado, incluye la posibilidad de la afiliación voluntaria, no solo de los demás trabajadores independientes, sino de los informales que coticen al régimen contributivo, sujeta a los desarrollos reglamentarios.

 

Incentivo para trabajadores informales

Con cargo a los recursos del Fondo de Riesgos Laborales se estableció la posibilidad de aplicar un incentivo económico a la prima de un seguro de riesgos laborales para determinar coberturas a los trabajadores informales que se afilien al sistema, siempre que se trate de personas sujetas al régimen de los beneficios económicos periódicos y/o pertenezcan a procesos de formalización bajo las condiciones que al efecto disponga el Gobierno.

 

Definición de las contingencias cubiertas

Se regulan legalmente las definiciones de accidente de trabajo y de enfermedad profesional que habían quedado sin piso por sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional, retornándose a los conceptos del anterior régimen.

 

Por accidente se entiende todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional o psiquiátrica, una invalidez o la muerte.

 

Por enfermedad profesional se asume la contraída como resultado de la exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio de trabajo, conforme la tabla de enfermedades que defina el Gobierno o de la causalidad entre la patología y los factores de riesgos ocupacionales.

 

Extensión de la cobertura para la función sindical

En lo que respecta a la causación de las coberturas del sistema, se aprobó incluir la posibilidad de generar la protección por riesgos laborales en los eventos que sucedan a los trabajadores que estén en ejercicio de función sindical, aun en permiso o fuera de la funcionalidad propia de su ejercicio contractual.

 

Prescripción de las prestaciones

Este punto interesa de manera especial a los afiliados, pues todas las prestaciones que reconozca el sistema, tanto asistenciales como económicas, y dentro de estas últimas, pensionales y no pensionales, prescribirán a los tres años desde el momento en que se definan para el trabajador. En el anterior régimen la prescripción era de tres años solamente para el caso de las mesadas pensionales, mientras que para el resto de las prestaciones (por ejemplo, el reconocimiento de un subsidio económico) dicho término se reducía a un año.

 

Prevención, promoción y reporte de actividades

Corresponde a las ARL presentar anualmente al Ministerio del Trabajo reporte sobre sus programas de prevención y los resultados obtenidos. El incumplimiento de los planes adoptados será sancionado por las direcciones territoriales del Ministerio.

 

Igualmente se dispone fortalecer las actividades de prevención de riesgos en micro y pequeñas empresas, a la vez que se establecen criterios en cuanto a presencia de las administradoras en los municipios con afiliados y la utilización de medios electrónicos y masivos para realizar actividades de promoción y prevención.

 

Gestión en seguridad y salud en el trabajo

Como expresión de las responsabilidades propias de los empleadores, que deben cumplirse sin posibilidad alguna de delegación, pero con el apoyo de las ARL, les corresponde a aquellos la adopción de un sistema obligatorio de garantía de calidad de riesgos laborales, cuya ejecución será escrutada por el Ministerio del Trabajo mediante visitas de verificación del cumplimiento de estándares mínimos. El incumplimiento de dichos estándares dará lugar a la imposición de sanciones por las autoridades de inspección, vigilancia y control del Ministerio.

 

Fondo de Riesgos Laborales

Se expresan principalmente en dos sentidos. De una parte, la ampliación en sus fuentes de financiamiento, representada por la asignación de nuevas multas que puedan engrosar sus arcas y, fundamentalmente, por el incremento en el porcentaje que del total de las cotizaciones al sistema se podrá destinar al mismo, el cual será de hasta un 3 % (anteriormente equivalía al 1 %), conforme la regulación que adopte el Gobierno, previos los estudios técnicos y financieros.

 

De otro lado, el fondo asume nuevas funcionalidades, orientadas al reconocimiento de incentivos económicos que obren en beneficio de informales incursos en procesos de formalización laboral que se integren al sistema, así como al desarrollo de programas de formación y sensibilización en el sector educativo, al despliegue de actividades de promoción y prevención en el contexto de la estrategia de atención primaria en salud ocupacional y a la aplicación de recursos para actividades de inspección, vigilancia y control.

 

Calificación sobre el estado de invalidez

Se precisan las condiciones de pago de los dictámenes de calificación que hagan las juntas, señalando que según la calificación en primera oportunidad, le corresponderá el pago anticipado a la administradora de fondos de pensiones o a la administradora de riesgos laborales, según sea considerada como de origen común o laboral la contingencia, y una vez se resuelva el asunto, se efectuarán los rembolsos.

 

También se posibilita que la calificación en primera oportunidad la realicen las juntas regionales de calificación y no solo las administradoras como lo establecía el Decreto 019 del 2012.

 

Juntas de calificación de invalidez

La reforma introduce una serie de principios y regulaciones de orden legal en lo relativo a la organización y el funcionamiento de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, que pasan a ser organismos del sistema de seguridad social, entes privados y técnicos, con personería jurídica, adscritos al Ministerio del Trabajo, sujetos de control disciplinario y fiscal, con una organización regionalizada.

 

Le corresponderá al Gobierno desarrollar reglamentariamente la estructura, forma de integración y procedimientos aplicables por las juntas, así como ejercer la supervisión sobre el cumplimiento de sus funciones.

 

Inspectores de trabajo para riesgos laborales

Con el fin de dotar de mayor especialidad y capacidad técnica a las autoridades del Ministerio del Trabajo para desarrollar las labores de inspección, vigilancia y control de cara al cumplimiento de las obligaciones dentro del sistema de riesgos laborales, se aprobó la conformación de una Comisión Permanente y Especial de Inspectores del Trabajo que asuma esa tarea en forma articulada con las restantes funcionalidades de la cartera.

 

Giros y recobros entre sistemas

Como existían vacíos regulatorios en los procedimientos, términos y alcances respecto al cubrimiento de prestaciones asumidas por las entidades promotoras de salud o por las ARL, y que luego debían recobrarse por efectos de la definición en cuanto al origen, lo mismo que en lo relativo al repartimiento de responsabilidades entre administradoras de riesgos laborales por coberturas frente a contingencias causadas en diferentes momentos de afiliación al sistema, se incorporaron previsiones al respecto, para precisar y facilitar el flujo de recursos y evitar una mayor conflictividad entre los operadores de seguridad social.

 

Sostenibilidad financiera y destinación específica de recursos

Acorde con los derroteros trazados por actos legislativos anteriores, entre ellos el 01 del 2005, el proyecto incorporó el criterio de la sostenibilidad financiera como condicionante que debe ser considerada al adoptar toda política y reforma al sistema de riesgos laborales.

 

Igualmente, precisó que las cotizaciones pagadas, las reservas técnicas y matemáticas para el pago de pensiones y sus rendimientos financieros no podrán ser gravados por el Estado.

 

Otras tantas son las medidas que se incluyen en la reforma, algunas de las cuales dan piso legal a disposiciones reglamentarias, ora reiteran prescripciones anteriores o introducen modificaciones específicas, por ejemplo en cuanto a la obligación de desarrollar un régimen de salud ocupacional para el magisterio o en lo atinente a la adscripción de funciones a las direcciones departamentales y distritales de salud para el otorgamiento y renovación de las licencias de salud ocupacional.

 

No nos detendremos en ellas, pues el propósito fundamental de este escrito se concretaba en compartir con el lector el interés por profundizar en el conocimiento y el análisis del nuevo régimen de riesgos laborales, así como en el de hacer seguimiento a su desarrollo e implementación, etapas de las que dependerá que las buenas intenciones plasmadas en el texto aprobado por el Congreso de la República no se queden en el campo especulativo, sino que se adecúen a la realidad y a las expectativas de una sociedad anhelante de contar con un sistema de protección social progresivamente incluyente, universal, sostenible y equitativo.