Una sentencia doblemente pacificadora

 

Rodrigo Uprimny Yepes*

Diana Isabel Güiza Gómez*

Especial para ÁMBITO JURÍDICO

 

La sentencia de la Corte Constitucional que dio vía libre al Plebiscito para la Paz (PPP), aunque tiene algunos aspectos discutibles, es muy equilibrada y razonable, al punto de que, en cierta forma, puede considerarse como una decisión doblemente pacificadora. Es pacificadora, en primer lugar, porque favorece la paz negociada, pues realiza una apertura política y jurídica a favor de la legitimación democrática del acuerdo de paz, que permitirá, si la ciudadanía lo aprueba, su ulterior inclusión e implementación rápidas, lo que contribuye a la sostenibilidad y estabilidad de la paz negociada. Es pacificadora, en segundo lugar, porque apacigua el debate sobre la refrendación, pues evita ambigüedades que traía el PPP y elimina sus posibles riesgos autoritarios, lo cual debería calmar los temores de quienes consideraban que el plebiscito era un instrumento que rompía el Estado de derecho.

 

Un fallo para la paz

 

Con esta decisión, la Corte abona el camino de la refrendación, inclusión e implementación del acuerdo de paz, como lo muestran los siguientes aspectos de la sentencia. Primero, esta decisión permite avanzar en un tema que había bloqueado por meses a la mesa de conversaciones de La Habana. Una vez resuelto el mecanismo de refrendación, las partes podrán avanzar en concretar los puntos de la agenda que aún están pendientes.

 

Segundo, la Corte destaca la relevancia de la legitimación democrática del acuerdo de paz para el éxito de la transición colombiana y su relación intrínseca con el derecho de los ciudadanos de participar activamente en la toma de decisiones que los afectan, como aquella de aprobar o rechazar el acuerdo de paz entre las Farc y el Gobierno. Por ello, la Corte precisa que la consulta es sobre el acuerdo mismo y no sobre el derecho fundamental a la paz como tal, con lo cual desestima el argumento de quienes se oponían al PPP con la tesis que un derecho fundamental no podía ser sometido a voto popular.

 

Tercero, la sentencia avala el umbral aprobatorio del 13 %, que era un punto que había generado críticas por parte de quienes consideraban tramposo que hubiera cambio de umbral solamente para este caso y en una proporción menor al resto de mecanismos de participación. Como respuesta, la Corte muestra con sólidos argumentos jurídicos que esta medida es proporcionada, porque tiene una finalidad legítima, que es incentivar a los ciudadanos a que participemos activamente y expresemos claramente nuestra posición frente al acuerdo, y porque un umbral aprobatorio del 13 % es tan robusto como el umbral de participación previsto por la propia Constitución para su reforma por vía de referendo.

 

Cuarto, la Corte se toma en serio la decisión ciudadana del PPP. Si gana el “Sí”, se activan los diferentes mecanismos de inclusión e implementación del acuerdo de paz, con lo que la votación tiene un efecto político con connotaciones jurídicas. La sentencia no hace referencia explícita a cuáles son esos mecanismos, pero es claro que pueden ser tanto los procedimientos de carácter ordinario (como la presentación de actos legislativos y proyectos de leyes), como aquellos instrumentos especiales previstos en el Acto Legislativo 01 del 2016. En efecto, como lo explicamos aquí en un artículo previo (Una paz constitucional y una Constitución en paz), la refrendación ciudadana permite la entrada en vigencia de ese acto legislativo y el Gobierno puede, entonces, usar los mecanismos especiales que se encuentran regulados en esa reforma constitucional para incluir e implementar el acuerdo de paz. Por su parte, en caso de que gane el “No” (ya sea porque no se supere el umbral o porque obtenga más votos), existe una imposibilidad jurídica para incorporar e implementar el acuerdo de paz, tanto por medios ordinarios como especiales. Esto, en todo caso, no limita las facultades presidenciales de mantener el orden público, por medio de negociaciones políticas con grupos insurgentes y lograr otros acuerdos de paz.

 

Quinto, la Corte establece que el acuerdo de paz debe ser divulgado desde el momento en que el Presidente le informe al Congreso su intención de convocar el PPP, y no como lo fijaba inicialmente la norma de divulgarlo un mes antes de la votación. Con este cambio, pierde sustento aquella crítica según la cual el voto en el PPP sería una “firma a ciegas” del acuerdo, porque la ciudadanía no tendría el tiempo suficiente para informarse de sus contenidos.

 

La defensa del régimen constitucional

 

La decisión sobre el PPP defiende el régimen constitucional, pues elimina los riesgos de que este plebiscito abriera camino a alguna forma de autoritarismo o se convirtiera en una reforma constitucional encubierta y por fuera de los cauces constitucionales.

 

De acuerdo con la sentencia, estamos ante un plebiscito especial que busca medir el grado de aprobación o rechazo ciudadano del acuerdo de paz. Así, el PPP se diferencia del plebiscito ordinario en que no está dirigido a avalar la gestión del Presidente Santos, sino a respaldar una decisión de interés general (el acuerdo de paz) que, si bien ha sido liderada por el Presidente en ejercicio de sus funciones constitucionales, no es equivalente a una política gubernamental. Es por eso que no es contradictorio que quienes discrepemos, como es nuestro caso, de los resultados del gobierno Santos en temas sociales y ambientales (el modelo extractivista o los retrocesos agrarios con las Zidres), podamos votar favorablemente el PPP.

 

Este carácter de plebiscito especial se refuerza en que la Corte eliminó cualquier connotación partidista al prohibir expresamente que las campañas por el “Sí” y por el “No” incluyan contenidos que promuevan un partido o movimiento político, o promocionen candidaturas a cargos de elección popular.

 

El PPP tampoco constituye un referendo velado. La Corte enfatizó que el efecto de la votación será político y, por sí misma, no implicará ninguna modificación normativa. En este punto, como lo advertimos en su momento desde Dejusticia, el proyecto de ley estatutaria estaba atravesado por una tensión: denominaba como plebiscito a un mecanismo que tendría efectos vinculantes no solo para el Presidente, sino también para el resto de instituciones estatales. Como solución, la Corte tenía dos caminos: (i) declarar que el legislador erró al denominar a este mecanismo como plebiscito, porque en realidad es una “consulta popular especial para la paz” y, de esa manera, dejar vigente su carácter vinculante al Estado en general (nuestra posición inicial); o (ii) precisar que es un plebiscito especial por el objeto de su decisión y, por ende, restringir sus efectos solamente al Presidente. La Corte optó por esta segunda opción y, por eso, aclaró que la decisión ciudadana solamente vinculará al Presidente.

 

El PPP no elimina, entonces, las competencias del Congreso, al punto de convertirlo en un mero “poder notarial”, como sostuvieron algunos. Por el contrario, esta decisión preserva las competencias constitucionales del Congreso y de la misma Corte, con lo que se mantiene la separación armónica de poderes en este ámbito. Muestra de ello es que la votación solamente vincula al Presidente, por su naturaleza de plebiscito; la decisión ciudadana no tiene efecto normativo en el sentido de adicionar o modificar alguna norma del ordenamiento nacional, y la etapa de inclusión e implementación del acuerdo de paz debe respetar los procedimientos de producción normativa y el principio de supremacía constitucional, en donde participará el Congreso y la Corte con el respectivo control constitucional.

 

Un justo medio en el debate

 

Por supuesto, surge la duda legítima de si el Congreso o la misma Corte podrían desconocer el resultado del PPP, si el pueblo aprueba el acuerdo. Es cierto que no están jurídicamente vinculados por ese pronunciamiento ciudadano, pero la propia Corte precisa que la voluntad popular expresada en el PPP tiene un especial significado, porque es una “decisión del pueblo soberano [que] tiene la máxima trascendencia en el Estado constitucional”; y, en esa forma, constituye un hecho político que el Congreso, la Corte y cualquier otra institución estatal deben tomar en consideración, aunque no estén jurídicamente vinculados por esa decisión ciudadana.

 

La sentencia la Corte Constitucional que avala, con ajustes, el PPP constituye un justo medio que pacifica el debate sobre la refrendación y muestra la labor mediadora e integradora que puede jugar el juez constitucional cuando hace bien su tarea. La sentencia recoge los mejores argumentos tanto de quienes defendían el PPP como de quienes se oponían a su realización. En esa forma, la Corte muestra que es viable enfrentar los dilemas de la paz sin generar una ruptura del orden constitucional vigente, y que es posible una paz constitucional y una Constitución en paz, como antes lo hemos sostenido en este medio. 

 

*Investigadores del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) y profesores de la Universidad Nacional de Colombia