Los 100 años de la Misión Kemmerer: la génesis de la sanción administrativa como expresión de la intervención del Estado en la economía

Juan Manuel Laverde Alvarez

Autor de las obras ‘Manual de procedimiento administrativo sancionatorio’ y ‘La sanción administrativa. Perspectivas contemporáneas’ de Legis

Jmlaverde72@gmail.com

Este año se conmemora en Colombia el centenario de la Misión Kemmerer, que constituyó el punto de partida para la renovación de la Administración Pública y la intervención del Estado en la economía, a través del Banco de la República, la Superintendencia Bancaria –hoy Financiera– y la Contraloría General de la República.

Contexto político y económico

 

Los pormenores de la negociación y aprobación del Tratado Urrutia–Thomson (6 de abril de 1914), que aseguraba para nuestro país una “indemnización” de 25 millones de dólares por parte de EE UU por la “separación” de Panamá, escapan de este escrito. Lo cierto es que el Congreso de la República solo aprobó el tratado después de la renuncia del presidente Marco Fidel Suárez. Fue así como se expidió la Ley 56 del 24 de diciembre de 1921, que viabilizó la Misión, pues el primer pago de la “indemnización” se realizó en septiembre de 1922.

Entre 1920 y 1921, la caída de las exportaciones de café; la devaluación del peso; la disminución de las importaciones –que redujo considerablemente el ingreso fiscal proveniente de los aranceles–; sumadas al caos monetario derivado de los problemas de la pluralidad de la emisión; el papel moneda de curso forzoso y las llamadas “emisiones clandestinas”; los fracasos del Banco Nacional y del Banco Central, llevaron al país a una crisis financiera. “No se pagaba a los empleados públicos, al ejército, ni a la policía. Tampoco a los jueces o a los maestros. No se podían sostener las cárceles ni los lazaretos. El gobierno no podía pagar sus deudas, ni afrontar el manejo de los recientes problemas sindicales” (Morales, Credencial Historia No. 165).

La Misión Kemmerer y sus resultados

 

Bajo el contexto explicado, asumió la presidencia de la República Pedro Nel Ospina, el 7 de agosto de 1922. En su posesión, anunció el propósito de “reorganizar la administración pública y modernizar las instituciones bancarias, a fin de que concurrieran, solidariamente, al desarrollo del país” (Cruz, Academia Colombiana de Historia, 1966).

Se explica así la expedición de la Ley 60 del 23 de octubre de 1922, “por la cual se autoriza al Gobierno para contratar los servicios de expertos extranjeros” (D. O., 18569 a 18572). Su objeto y alcance era claro: contratar cinco expertos en administración pública, para elaborar proyectos de ley “tendientes a la reorganización de los servicios, rentas e impuestos nacionales” (art. 1º).

Los miembros de la Misión, liderados por Edwin Walter Kemmerer (1875-1945), economista estadounidense y profesor de la Universidad de Princeton, iniciaron labores el 20 de marzo de 1923. Como asesor jurídico se designó a Esteban Jaramillo.

El acierto en la integración de la Misión y su carácter técnico le permitieron recomendar proyectos de ley, que se concretaron en las siguientes normas:

- Ley 20 de 1923, “orgánica del papel sellado y timbre nacional”.

- Ley 25 de 1923, “orgánica del Banco de la República”.

- Ley 31 de 1923, “por la cual se fija el número y nomenclatura de los ministerios”.

- Ley 34 de 1923, “sobre formación y fuerza restrictiva del presupuesto nacional”.

- Ley 36 de 1923, “sobre administración y recaudación de rentas nacionales”.

- Ley 42 de 1923, “sobre reorganización de la contabilidad oficial y creación del departamento de contraloría”, el cual estaría a cargo del Contralor General de la República.

- Ley 45 de 1923, “sobre establecimientos bancarios”.

- Ley 46 de 1923, “sobre instrumentos negociables”.

- Ley 109 de 1923, “por la cual se crea el departamento de provisiones y se dictan otras disposiciones”.

En vigencia de tales leyes se produjo un avance cualitativo para (i) la organización de la Administración Pública y la Hacienda Pública; (ii) la defensa de la moneda sana, al otorgarse al Banco de la República el atributo exclusivo de emisión, y (iii) la intervención del Estado en la actividad financiera, no solo por la existencia de un banco central, sino por las funciones de inspección, vigilancia y sanción atribuidas a la Superintendencia Bancaria (Superbancaria).

La Superbancaria

 

El artículo 44 de la Constitución de 1886 en su texto original establecía el deber de las autoridades de inspeccionar “las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas” y el artículo 120, numeral 17, confería al presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la función de “ejercer la inspección necesaria sobre los bancos de emisión y demás establecimientos de crédito, conforme a las leyes”.

Tales atribuciones tuvieron desarrollo con la Ley 57 de 1887, cuyo artículo 57 preveía la autorización del Gobierno para la “fundación de nuevos bancos”, así como para “declarar terminadas sus operaciones por violar la ley” (art. 61 ibidem).

Posteriormente, la Ley 51 de 1918 (art. 1º) reiteró el mandato de inspección previsto en el artículo 120 constitucional. El artículo 13 de esa ley disponía la facultad del Gobierno Nacional de imponer a los establecimientos de crédito “que dejaren de cumplir las disposiciones legales, multas de $100 a $1.000 según la gravedad de la infracción”. Tales sanciones eran apelables ante el Consejo de Estado, que podía confirmarlas, modificarlas o revocarlas.

Ahora, fue la Ley 45 de 1923, en sus 140 artículos, la que desarrolló integralmente las atribuciones constitucionales aludidas bajo el ámbito de la intervención del Estado en la economía. En efecto, reguló la actividad bancaria en sus diferentes ramas conocidas en su momento (bancos comerciales, agrícolas, ganaderos, hipotecarios, cajas de ahorros, secciones fiduciarias, entre otras), creó la Superbancaria (art. 19 ibidem) y estableció los requisitos para obtener la autorización del superintendente, previa al inicio de esa actividad (arts. 25 a 28, ibidem).

 

La Ley 45 señaló funciones de inspección y vigilancia, tales como solicitar informes, practicar visitas de inspección e interrogar bajo juramento a cualquier persona sobre la actividad de las entidades vigiladas (arts. 39 a 41 ibidem). El artículo 47 facultaba al superintendente para ordenar “la suspensión de las prácticas inseguras o no autorizadas”, y se disponía que “el superintendente, con la aprobación del ministerio del ramo, puede tomar inmediata posesión de los negocios y haberes de un establecimiento bancario”, por las causales enlistadas en el artículo 48 ibidem.

Sanciones administrativas

 

En cuanto a las sanciones administrativas, la Ley 45 atribuía al superintendente la revocatoria del certificado de autorización por violar sus disposiciones, aunque solo estaba prevista para los “establecimientos bancarios extranjeros” (art. 31 ibidem), y la imposición de multas a favor del Tesoro Nacional: (i) por no mantener el encaje legal exigido, “que no exceda del 1 por 100 del promedio de deficiencia en los primeros veinte días en que aquella dure, y no mayor del 2 por 100 del promedio de deficiencia por cada periodo subsiguiente de veinte días” (art. 32); (ii) “por la suma de cien pesos por cada día en que la entidad vigilada dejare de rendir el informe solicitado o deje de informar sobre el asunto omitido” (art. 41); (iii) de cien pesos por cada día de “renuncia o descuido” de las órdenes dadas por el superintendente en relación con la contabilidad de la entidad vigilada (art. 87), y (iv) de cien pesos por realizar la actividad financiera sin autorización o anunciarse como tal “después que el superintendente le haya notificado de suspender tal práctica” (art. 100). Por su parte, el incumplimiento de las disposiciones previstas en los numerales 5º, 6º y 7º del artículo 86 ibidem daba lugar a las sanciones de multa tasadas en los montos previstos en esas normas.

La Ley 45 de 1923 fue demandada por inconstitucional. Mediante sentencia del 12 de diciembre de 1925, la Corte Suprema de Justicia la declaró exequible, con excepción de los artículos 20 y 73, considerados inconstitucionales. En consecuencia, la creación y las atribuciones del superintendente señaladas se mantuvieron en nuestro ordenamiento.

Fue así como la Misión Kemmerer de 1923 dejó, entre sus múltiples legados, la sanción administrativa como expresión de la intervención del Estado en la economía. En 1931, la segunda Misión traería el control cambiario, lo que llevaría a un nuevo estadio a la sanción administrativa, aspecto que será objeto de un futuro análisis.