El incidente de impacto fiscal y los derechos fundamentales

 

Humberto Aníbal Restrepo Vélez*

Especial para ÁMBITO JURÍDICO

 

El artículo 334 de la Constitución Política señala el marco de sostenibilidad fiscal como el derrotero dentro del cual debe intervenir el Estado, a efectos de racionalizar la economía -cuya dirección general está a su cargo- en procura de alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado social de derecho.

 

Con la finalidad de prevenir alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal, la misma disposición consagra un mecanismo de protección denominado incidente de impacto fiscal, dirigido a que se modulen, modifiquen o difieran los efectos de las sentencias de las máximas corporaciones judiciales del nivel nacional que conlleven consecuencias para las finanzas públicas, bajo la previsión expresa de que la sostenibilidad fiscal no puede ser invocada para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

 

La Ley 1695 del 2013 regula el trámite incidental, fijando los requisitos para solicitar inicialmente la apertura y la necesidad de sustentarlo con miras a su eventual admisión, ampliando la cobertura del mismo a los autos que se profieran con posterioridad a las sentencias (sic), manteniendo la iniciativa para proponerlo en cabeza exclusiva del Procurador General de la Nación o de cualquiera de los ministros del Gobierno y exigiendo la participación como parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público  –adicional a que en todos los casos debe emitir concepto como requisito para la sustentación del incidente-, señalando que con la sola admisión se suspenden los efectos de la providencia hasta tanto se profiera una decisión.

 

IMAN e IMAS

 

Un reciente ejemplo del ejercicio de esta herramienta constitucional lo protagonizó el Ministro de Hacienda y Crédito Público, que -no conforme con la modulación inicial del fallo- solicitó a la Corte Constitucional la apertura de un incidente de impacto fiscal respecto de la Sentencia C-492 del 2015, que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 10 (integral) de la Ley 1607 del 2012. Con esto pretendía diferir los efectos de la sentencia por un periodo gravable adicional a lo resuelto, atendiendo fundamentalmente al costo fiscal que implicaría la aplicación del fallo, calculado en un valor aproximado a los 335.000 millones de pesos por año.

 

Recordemos que se trata de una sentencia proferida a propósito del control de constitucionalidad de la norma que adicionó al Estatuto Tributario los artículos 329 a 335 -relativos al impuesto mínimo alternativo nacional (IMAN) y al impuesto mínimo alternativo simple (IMAS) para empleados-, cuya declaratoria de exequibilidad quedó condicionada al cumplimiento de una orden que contiene una situación fáctica no prevista por el legislador en los artículos 331 y 332 del Estatuto Tributario para determinar la renta gravable alternativa.

 

Esto es, la obligación ahora de efectuar una depuración adicional de todos los ingresos obtenidos con el 25 % del valor total de los pagos laborales -limitado mensualmente a 240 unidades de valor tributario (UVT)-, todo ello producto de una generosa aplicación del principio de progresividad en derechos sociales, corrigiendo así lo que, a juicio de la Corte Constitucional, implicaba una omisión legislativa que representaba un retroceso tributario asociado al mínimo vital, por no superar el test de no regresividad.

 

Mínimo vital

 

Opiniones encontradas ha generado la ratio decidendi de esta providencia, que no termina por convencer acerca de la finalidad expresada de evitar una interferencia en el goce efectivo del mínimo vital de un grupo relevante de contribuyentes provocado por el injustificado carácter regresivo de la norma.

 

Sin embargo, dejando de lado la circunstancia de estar o no de acuerdo con que se haya presentado tal vulneración, de lo que no queda duda es de la única intención de la Corte de actuar en este caso en función de proteger el derecho constitucional al mínimo vital, reconocido como derecho fundamental (C. Const., Sent. SU 995/99). Esto, aunado al hecho de que para armonizar el principio de supremacía constitucional con los de planeación, presupuesto y sostenibilidad fiscal, moduló los efectos de la sentencia en el tiempo, en el sentido de que tal decisión solo empezaría regir desde el periodo gravable 2016, a menos que se volviera a legislar sobre la materia con apego a la Constitución.

 

Aun así, se solicitó la apertura del incidente de impacto fiscal cuyo trámite sufrió una serie de tropiezos derivados de la falta de técnica jurídica del escrito con el que se pretendió sustentarlo, al punto de haber sido inadmitido por la Sala Plena de la Corte a la espera de que se subsanara: (i) la falta de especificidad, originada en la carencia de elementos que probaran la afectación seria de la sostenibilidad fiscal; (ii) la ausencia de pertinencia de los argumentos relacionados con las consecuencias regresivas del fallo; y (iii) la falta de suficiencia, por no haber señalado en la solicitud de apertura del incidente -ni en su sustentación- cuáles eran los planes concretos para cumplir el fallo en un marco de sostenibilidad fiscal.

 

Pese a que el Ministro de Hacienda no logró subsanar la totalidad de las deficiencias que en su oportunidad le fueron advertidas -en concreto la referida a la falta de pertinencia de los argumentos sobre regresividad de los efectos del fallo-, por medio del Auto 184 del 27 de abril del 2016 fue admitido el incidente, lo que llevó a la suspensión inmediata de los efectos de la sentencia que lo originó.

 

Interés del Gobierno

 

Finalmente, la Corte decidió de fondo el incidente de impacto fiscal en favor de los intereses del Gobierno Nacional, expidiendo el Auto 233 del 1º de junio del 2016, que, de manera categórica, difiriere los efectos de la Sentencia C-492 del 2015 hasta el 31 de diciembre del 2016, lo que se traduce en que solo sería aplicable desde la vigencia fiscal 2017, teniendo en cuenta que “… ya desde la propia sentencia se había anticipado el impacto fiscal de la determinación adoptada, razón por la cual su vigencia se había diferido por un periodo de un año, y que debido a diversas circunstancias de coyuntura, dicho impacto sobre las finanzas públicas, con el consiguiente efecto sobre los objetivos del Estado, se había visto severamente agravado, al paso que no había sido posible adoptar las medidas alternativas que permitieran enfrentarlo en el mediano plazo”. (C. Const. comunicado 24/2016).

 

La decisión así adoptada no fue unánime, y como lo advierten los magistrados que salvaron el voto, la viabilidad de este incidente está condicionada a que solo cuando se demuestre que -por serias alteraciones a la sostenibilidad fiscal- está en peligro cierto, probado y relevante la realización del Estado social de derecho, es que procede ponderar si tienen mayor peso estos principios que los que están amparados por la decisión judicial que provoca el incidente, y poder así concluir que el proyecto constitucional es objetivamente inviable, situación que aseguran, no resultó probada en esta oportunidad.

 

Pudo más el argumento de la pérdida anual de ingresos fiscales por 335.000 millones de pesos, que el respeto por el derecho fundamental al mínimo vital que sirvió de base para la expedición de la sentencia –desde un principio modulada en consideración al instrumento de sostenibilidad fiscal-, burlando de nuevo la expresa prohibición constitucional, no solo por menoscabar tal derecho fundamental, sino por restringir su alcance. Incluso, en esta oportunidad, llevará a negar su protección efectiva, ante la inminente regulación legislativa sobre la materia con ocasión de la anunciada reforma tributaria estructural, aplicable desde la misma vigencia fiscal 2017.

 

* Abogado tributarista.