Una visión general al nuevo Régimen de Zonas Francas

 

Nicolas Potdevin Stein

Director del Área de Aduanas de Gómez-Pinzón Zuleta Abogados SAS

 

Luego de los “bombos” que se hicieran en el mes de abril del 2016 en el marco del evento anual que organiza la Andi, en el que se anunció que “pronto” se expediría el Decreto de Política de Zonas Francas, el Gobierno Nacional publicó, tan solo el pasado 23 de diciembre, el Decreto 2146, que modifica el régimen de zonas francas.

 

Este decreto recoge varias regulaciones que fueron expedidas con posterioridad al año 2007 y, en gran medida, guarda la estructura y razón de ser del régimen de zonas francas. En esta ocasión, destacaremos, de manera general, algunos aspectos que se modifican respecto de las normas anteriores, no sin antes mencionar que esta también entró en la moda de la expedición de normas cuya vigencia es “escalonada”.

 

Esto quiere decir que una parte del decreto entró en vigencia en enero, otra parte entrará en septiembre de este año y otra el 8 de marzo del 2018. Esta manera “ingeniosa” de expedir normas impone un reto gigante, pues se tiene que analizar con mucho detalle y tener siempre presente los postulados de la “aplicación de la ley en el tiempo”.

 

Principio de exclusividad

 

La anterior regulación señalaba que los usuarios debían desarrollar sus actividades de manera exclusiva en una o varias zonas francas. En ese sentido, se prohibía que se desarrollaran actividades por fuera del área declarada como zona franca.

 

En el nuevo decreto, se permite que los usuarios tengan oficinas administrativas u órganos de gobierno fuera del área declarada. En todo caso, las inversiones y los empleos que se generen respecto de estas oficinas no se tendrán en cuenta para acreditar los compromisos de inversión y generación de empleo.

 

Con el Decreto 2147, se amplían las causales para solicitar una reducción del área declarada. En ese sentido, se permite presentar dicha solicitud cuando sobrevengan hechos posteriores a la declaratoria que demuestren la imposibilidad de desarrollar la parte del área que se quiere reducir.

 

Procesamiento parcial

 

A diferencia de las regulaciones anteriores, esta nueva norma limita el mecanismo del procesamiento parcial, el cual permite realizar por fuera de la zona franca una parte del proceso industrial.

 

Desde que entre en vigencia el artículo 97 (18 de septiembre del 2017), el procesamiento que se realice por fuera de la zona franca no podrá ser superior al 40 % del costo de producción de los bienes o servicios en el año fiscal.

 

Sin perjuicio de lo anterior, como suele suceder con este tipo de regulaciones, en las que se premia a las sociedades existentes antes de la nueva regulación, pero se desfavorece a las nuevas, las empresas que existan antes de la entrada en vigencia de esta norma podrán realizar procesamiento parcial por encima del 40 % ya señalado. Lo anterior podría generar una violación al principio de igualdad o bien lo que se pretende es desincentivar el régimen.

 

Regímenes suspensivos

 

En la regulación anterior, se permitía que regímenes suspensivos, como la importación temporal de corto o largo plazo, los sistemas especiales de importación-exportación, transformación y ensamble y procesamiento industrial, terminaran la modalidad en una zona franca.

 

El artículo 106, que entrará en vigencia el 8 de marzo del 2018, establece la posibilidad de finalizar en una zona franca: (i) los regímenes de admisión temporal, (ii) transformación y/o ensamble, (iii) importación temporal de mercancías alquiladas o con contratos de arrendamiento leasing.

 

Es importante advertir que el Decreto 390 del 2016 (Regulación Aduanera) no consagró ni reguló los sistemas especiales de importación-exportación. Por ello, se genera la gran inquietud de si el legislador realmente quería eliminar la posibilidad de que dichos sistemas puedan terminar la modalidad en una zona franca o si, por el contrario, se dejaron por fuera por error del legislador.

 

Si bien es cierto que los artículos del Decreto 390 que regulan los regímenes de importación no han entrado en vigencia y, por lo tanto, en dicho aspecto continúa vigente el Decreto 2685, también lo es que el artículo del nuevo decreto que regula el régimen de zonas francas no consagra expresamente, dentro de la posibilidad de finalizar el régimen, a los sistemas especiales de importación-exportación.

 

Por lo anterior, cabe preguntarse si realmente esta fue la intención del Gobierno y, si lo fue, pensamos que se está generando un desincentivo no solo para el régimen de zonas francas, sino también para el legendario Plan Vallejo.

 

Derechos e impuestos a la importación

 

El Decreto 2147 establece que las mercancías que se importen desde una zona franca se valorarán conforme a las reglas del Acuerdo de Valoración, al igual que sucedía en el régimen anterior.

 

Cuando se trate de mercancías producidas, transformadas, elaboradas, acondicionadas, manufacturadas o reparadas en una zona franca, la base gravable se determinará sobre el valor FOB de los bienes, materias primas e insumos extranjeros, que participen en el proceso productivo, adicionando dicho valor con el costo de los fletes y seguros internacionales.

 

Ahora bien, si las materias primas o insumos extranjeros son originarios de algún país con el que Colombia tiene suscrito un tratado de libre comercio vigente, dichos bienes mantendrán su calidad de originarios, a efectos de la liquidación de los derechos e impuestos a la importación.

 

Si bien en la nueva norma desaparece la definición de valor agregado nacional que consagraba el Decreto 2685, lo cierto es que los aspectos que componían dicha definición tampoco hacen parte de la base gravable en el Decreto 2147, pues de la forma como quedó redactado el artículo 112, que entrará en vigencia el 18 de septiembre del 2017, así se entiende. Lo anterior es aplicable para la liquidación de los derechos de aduana, mientras que en materia de IVA se tendrá acudirá al artículo 459 del Estatuto Tributario.

 

Régimen sancionatorio

 

El decreto consagra un régimen sancionatorio autónomo aplicable no solo a los usuarios de las zonas francas, sino también a los transportadores; agentes aeroportuarios, marítimos, terrestres y de carga internacional; operadores de transporte multimodal; depósitos habilitados; titulares de puertos y agencias de aduanas que realicen operaciones con zonas francas.

 

El régimen sancionatorio para los usuarios de las zonas francas entrará en vigencia el próximo 8 de septiembre, salvo para algunas infracciones específicas que entrarán a regir el 8 de marzo del 2018, mientras que para los demás operadores de comercio exterior dicho régimen también entrará a regir el 8 de marzo del 2018.

 

Ahora bien, el procedimiento administrativo aduanero aplicable a los usuarios de zonas francas y demás operadores de comercio exterior señalados arriba será el consagrado en el Decreto 390 del 2016, vigente desde el mes de octubre.

Hasta este punto, es claro el decreto. No obstante, el mismo establece que el procedimiento entrará a regir el 8 de septiembre. Llamamos la atención sobre el hecho de que el procedimiento aduanero del Decreto 390 se encuentra vigente y, por lo tanto, las normas que regulaban esta materia en el Decreto 2685 se encuentran derogadas. Así las cosas, si actualmente las autoridades inician una investigación en contra de un usuario de una zona franca, tendrán que aplicar las normas pertinentes de la nueva regulación aduanera, pues no podrían, solamente para estos casos, aplicar de manera ulterior el Decreto 2685 de 1999.

 

Finalmente, con este decreto se reafirma una vez más que, a pesar de algunos desincentivos que consagra el régimen, las zonas francas en Colombia continúan siendo un mecanismo para la captación de nuevas inversiones y generación de nuevos empleos, entre otros aspectos positivos.