¿Justicia para el sujeto campesino?

Ana Jimena Bautista

David Andrés Rodríguez

Investigadores Dejusticia

El padre de Adelfo, campesino cesarense, esperaba el momento de la siembra. Durante años regó, cuidó y soqueó varios árboles que tenía en bolsas plásticas para regresar a su tierra. El padre de Adelfo murió esperando y ahora su hijo y nietos cuidan sus árboles. La siembra solo ocurrirá cuando los baldíos de Bellacruz les sean adjudicados, después de haber sido desplazados, de ver la transformación de su vereda en un patrón homogéneo de palma, y de haber librado una intensa lucha por los vericuetos de los procesos agrarios y la justicia. Hoy, Adelfo y sus hijos siguen esperando que la Agencia Nacional de Tierras recupere materialmente los predios, y que el Consejo de Estado diga la última palabra en el marco del proceso de revisión.

La historia de Bellacruz es la historia de muchos campesinos que tienen que atravesar procesos agrarios e incluso procesos que llegan en acción de revisión ante el Consejo de Estado. Esta última es un mecanismo de control de legalidad de las decisiones tomadas por la autoridad agraria, de competencia exclusiva de la sala civil y agraria del Consejo de Estado. En el marco de la conmemoración del Día del Campesinado, quisimos indagar por la relación entre esta acción y la protección que de su uso puede derivarse a favor o en contra del campesinado. Para ello revisamos 29 sentencias que equivalen al total de decisiones que han sido proferidas desde el año 2000 (desde esta fecha se encuentran digitalizadas y sistematizadas) hasta diciembre del 2019. Allí pudimos comprobar que la justicia agraria sigue siendo, en gran medida, una tierra prometida.

Los procesos agrarios empiezan a crearse desde la Ley 200 de 1936, siendo de enorme relevancia y repercusión para la protección de los derechos del sujeto campesino, especialmente en relación con la materialización de su derecho de acceso a la tierra, por su relación con la protección de los baldíos de la nación y la verificación del cumplimiento de la función social que debe cumplir la propiedad privada. Recordemos que el mecanismo preferente para garantizar el acceso a la tierra por parte del Estado ha sido justamente la adjudicación de baldíos, ante la ausencia de políticas redistributivas. Es así como, entre 1994 y el 2014, se entregaron 145.565 baldíos a particulares, lo que equivale a 5.512.299 de hectáreas; mientras que las otras herramientas de acceso a tierra reportaron 33.291 adjudicaciones, que corresponden a 430.699 hectáreas, para el mismo periodo.

En total, el Consejo de Estado, durante estos 20 años, resolvió 29 sentencias en las que conoció: 10 casos de extinción de dominio, 8 casos de clarificación de la propiedad, 7 de deslinde, 3 de recuperación y, de manera atípica, a nuestro juicio, un caso de una revocatoria directa de una adjudicación de baldíos.

De la revisión de las 29 sentencias, resulta sorprendente los tiempos extremadamente prolongados de la justicia agraria para tomar decisiones de fondo. Los procesos agrarios que dieron lugar a los casos que llegaron a revisión tardaron en promedio 9,86 años, y el tiempo que tardó el Consejo de Estado en resolver la acción de revisión en promedio tardó 9,89 años. Como se anotó, este tipo de procesos tiene fuertes implicaciones en la vida del campesinado, tanto así que en siete casos fueron los propios campesinos quienes le solicitaron a la autoridad agraria iniciar dichos procesos. Eso quiere decir que, en promedio, un campesino que decida ayudar a mover el aparato estatal para buscar una solución de fondo a su caso -que pasa porque el Estado resuelva este tipo de conflictos relacionados con la gobernanza sobre la tierra- tiene que enfrentar procesos que en la práctica se extienden durante casi dos décadas, y más. Así ha ocurrido con el caso de Bellacruz, que ya completa 30 años desde el inicio del proceso agrario de clarificación en 1990.

Por otra parte, la revisión agraria se caracteriza por su tecnicismo y ritualidad de las formas jurídicas, condiciones difíciles de cumplir para los sujetos campesinos. Para controvertir las decisiones de las autoridades agrarias y poder interponer la acción de revisión, se requiere contar con la asesoría y representación de un abogado que tenga conocimientos especializados en procedimientos agrarios.

De allí puede explicarse que solo en un caso hayan sido los campesinos quienes acudieron directamente a la acción de revisión. En contraposición, la mayoría de los casos fueron iniciados por las personas contra las que se produjo la decisión agraria de manera directa, y quienes en la mayoría de los casos son sujetos poderosos de la ruralidad.

Por último, generalmente los fallos de revisión confirman la legalidad de los actos de la autoridad agraria. Solo en cinco de las 29 sentencias prosperó la revisión en favor de quienes alegan derechos de propiedad sobre los predios, con fundamento en una violación deliberada y grosera por parte de la autoridad agraria a las garantías y regulación del procedimiento agrario. Particularmente, se trata de tres fallos de extinción de dominio y dos de deslinde.

Si bien dentro de la Corte Constitucional se ha dado todo un proceso de reconocimiento de los derechos del sujeto campesino, y que es claro que en la acción de revisión debe verificarse la legalidad de los actos de la administración, también debe revisarse que se garantice los derechos fundamentales de los asociados (Sent. C-623/15). Llama entonces la atención que dentro de las sentencias que resuelve la revisión agraria no se esté haciendo ningún tipo de consideración al respecto. En las sentencias de revisión solo se le nombra al sujeto campesino para referir su participación en alguna diligencia de inspección ocular o testimonial, e incluso para nombrarle invasores, y no como una consideración adicional que ayude a fundamentar el fondo de las decisiones desde una óptica del Derecho Constitucional y Agrario.

Con la entrada en vigencia del Decreto-Ley 902 del 2017, la revisión agraria desaparece para los procesos agrarios que ahora se tramitan a través del procedimiento único. Sin embargo, la Agencia Nacional de Tierras tiene pendiente por tramitar 2.559 procesos agrarios a través de la Ley 160 de 1994, casos en los que la acción de revisión es procedente. De allí la importancia de que se tomen ajustes al respecto.

Adicionalmente, el procedimiento único creado por el Decreto-Ley 902 del 2017 judicializó la mayoría de los procesos agrarios, lo que podría generar nuevos retrasos en su tramitación, al añadir una nueva etapa, con un doble debate probatorio, y con dificultades en la composición del juez natural en la etapa judicial, teniendo en cuenta que a la fecha no se ha creado la jurisdicción agraria, compromiso pendiente de cumplimiento derivado del Acuerdo Final. El Gobierno Nacional había anunciado la radicación de un nuevo proyecto de ley en esta legislatura, el cual crearía dos especialidades agrarias (una en la jurisdicción contencioso administrativa y otra en la ordinaria), pero hasta la fecha esto no ha ocurrido.

La justicia agraria tiene que dejar de ser un anhelo para el sujeto campesino, no es posible que, como ha ocurrido en Bellacruz, pasen varias generaciones esperando que el Estado, al fin logre resolver conflictos territoriales históricos.