Vigencias futuras territoriales: ¿instrumentos que atentan contra la estabilidad fiscal o herramientas de desarrollo regional?

Ariel Ignacio Neyva Morales* Especial para ÁMBITO JURÍDICO              arineyva@gmail.com

Con ocasión de diversos pronunciamientos de la Contraloría General de la República y, en especial, a raíz de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el pasado 14 de julio, en la que se declaró la nulidad de la ordenanza mediante la cual la Asamblea del Departamento del Casanare autorizó comprometer vigencias futuras excepcionales al Plan Departamental de Aguas, los órganos de control han iniciado investigaciones contra diputados, concejales, gobernadores y alcaldes por haber autorizado y comprometido vigencias futuras excepcionales. 

Por esa razón, es necesario hacer varias precisiones sobre tal figura presupuestal.

 

Vigencias futuras ordinarias y excepcionales

Una vigencia futura es la autorización impartida por la asamblea o concejo facultando al gobernador o alcalde para celebrar un compromiso que afecta presupuestos de anualidades subsiguientes. De acuerdo con la Ley 819 del 2003, la vigencia futura es ordinaria si en el año en que se solicita la respectiva autorización, la entidad cuenta con una apropiación igual o superior al 15 % del valor solicitado y se afectarán presupuestos futuros.

 

Por el contrario, será excepcional si en la vigencia en que se realiza tal solicitud, no se cuenta con apropiación alguna para amparar el compromiso por celebrarse. Cualquiera de las dos clases de vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, puede superar el respectivo periodo de gobierno, siempre y cuando el proyecto de inversión para el cual se otorguen sea declarado de importancia estratégica, en el caso de las entidades territoriales, por el Consejo de Gobierno.

 

Mientras que las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales se encuentran expresamente consagradas en el artículo 12 de la Ley 819, dicha ley guardó silencio sobre las vigencias futuras excepcionales para estas entidades. Basándose en la autonomía presupuestal de los departamentos y municipios consagrada en la Constitución, que los faculta para expedir sus propios estatutos orgánicos presupuestales, la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en diversos pronunciamientos, consideró que estos podían adoptar y adaptar tal figura en sus estatutos orgánicos presupuestales, siguiendo los principios consagrados en la Ley 819.

 

Por el contrario, el Consejo de Estado, al confirmar el pronunciamiento del Tribunal del Casanare, ordenó inaplicar la reforma al Estatuto Presupuestal Departamental en cuanto adoptaba y adaptaba las vigencias futuras excepcionales, al estimar que la omisión regulatoria de la Ley 819 obedecía a la intención real del legislador de no permitir la existencia de este  tipo de vigencias futuras para las entidades territoriales. 

 

No hay endeudamiento de entidades territoriales 

El inciso sexto del artículo 12 de la Ley 819 establece: “La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización (…) si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento”. Tal requisito no significa que las vigencias futuras sean deuda.

 

En efecto, las vigencias futuras son una operación de gasto que permite adquirir obligaciones de pago en forma anticipada, pero no constituyen un mecanismo para adquirir deuda. De hecho, tratándose de vigencias futuras de la Nación, la Ley 819 prevé que para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, “los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público”.

 

Los compromisos de vigencias futuras y sus costos futuros de mantenimiento o administración afectan la capacidad de endeudamiento en la medida en que los ingresos destinados a atender tales conceptos no pueden tenerse en cuenta para determinar la capacidad de pago futura de la entidad territorial. En otras palabras, las vigencias futuras disminuyen los ingresos corrientes disponibles para adquirir nuevas obligaciones, razón por la cual afectan el indicador de solvencia (intereses/ahorro operacional, siendo el ahorro operacional = ingresos corrientes – gastos de funcionamiento – transferencias) y de sostenibilidad (saldo deuda/ingresos corrientes) previstos en el artículo 6º de la Ley 358 de 1997.

 

No puede considerarse que los compromisos de pago soportados en vigencias futuras son deuda de la entidad contratante, pues tal carácter sólo se adquirirá en la medida en que los bienes o servicios contratados sean efectivamente prestados. Si el contrato se termina anticipadamente por cualquier razón, la suma correspondiente a los bienes y servicios no recibidos nunca constituirá deuda para la entidad territorial contratante.

 

Sólo habrá crédito o deuda si el valor de los bienes y servicios recibidos por la entidad territorial supera el monto pagado en la respectiva anualidad, hipótesis en que nos encontraríamos frente a una operación de crédito de proveedor o constructor, calificada expresamente como operación de crédito público por el Decreto 2681 de 1993. En este evento, los pagos amparados en vigencias futuras estarían cancelando el valor de un crédito previamente adquirido. A estas mal llamadas vigencias futuras se refirió la Circular Conjunta del 8 de septiembre del 2010, expedida por los organismos de control y el Ministerio de Hacienda.

 

Conveniencia o no de las vigencias futuras excepcionales

Una primera línea de pensamiento considera que las vigencias futuras excepcionales únicamente deberían autorizarse a las entidades territoriales para proyectos de inversión donde exista cofinanciación nacional, en la medida en que, se supone, en su diseño y estructuración ha participado un órgano nacional, lo que permite pensar que hay más certeza sobre la viabilidad del proyecto por ejecutarse.

 

Por el contrario, los defensores de la descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales sostienen que las vigencias futuras excepcionales deberían autorizarse para cualquier proyecto de inversión de competencia de los municipios y departamentos, cuenten o no con cofinanciación de la Nación.

 

Algo similar sucede con las vigencias futuras, ordinarias o excepcionales, en el último año de gobierno. La tesis conservadora, argumentando la estabilidad fiscal de las territoriales y, fundamentalmente, a fin de evitar comprometer las finanzas de las administradoras venideras, considera que en el último año de gobierno sólo deberían otorgarse para proyectos de inversión que cuenten con financiación total o parcial por parte de entidades del nivel nacional o se trate de proyectos financiados con recursos del Sistema General de Participaciones de forzosa inversión, tal como lo prevé el proyecto presentado por el Gobierno.

 

Vale la pena anotar que si esa es la intención real, se debería propugnar por prohibir  cualquier vigencia futura que exceda el periodo del respectivo gobierno, salvo las excepciones mencionadas, y no solo prohibir su autorización en el último año de gobierno.  Otros sostienen que, adicionalmente a los conceptos mencionados, deberían autorizarse, así sea en forma limitada (en tiempo y cuantía), para otro tipo de gastos que no pueden tener interrupción, como mantenimiento, aseo y cafetería, seguros, suministros básicos y, en general, para aquellos gastos que garanticen la prestación de servicios esenciales durante los primeros meses de los nuevos gobiernos.

 

El Congreso tiene la palabra.

 

* Profesor universitario y abogado especialista en Derecho Administrativo y Hacienda Pública.

 

 

 

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Proyectos amparados en vigencias futuras excepcionales de entidades territoriales

 

La viabilidad de las vigencias futuras excepcionales de las entidades territoriales no es otra  discusión teórica. En la actualidad, importantes proyectos de inversión pública, muchos de ellos promovidos por el Gobierno Nacional, se fundamentan en esta figura presupuestal, y pueden llegar a paralizarse.

 

Las inversiones en el sector de agua potable y saneamiento a través de los planes departamentales de agua tienen como eje de administración y financiación de recursos un contrato de fiducia mercantil celebrado en desarrollo de autorizaciones de vigencias futuras excepcionales de las entidades territoriales. En dicho esquema, el tomador de los créditos es el patrimonio autónomo, no las entidades territoriales fideicomitentes.

 

Por su parte, la entrega en concesión de infraestructuras educativas construidas por la Nación, los sistemas integrales de transporte masivo, los sistemas estratégicos de transporte público y algunos planes viales regionales y locales giran en torno a esta figura presupuestal.