Reforma tributaria estructural: ¿será esta la vencida?

Julio Fernando Álvarez Abogado especialista en impuestos y docente universitario

 

Aunque la experiencia de la frustrada reforma a la justicia puso a pensar sobre la oportunidad política de radicar nuevos proyectos de ley en la presente legislatura, la primera semana de octubre el Ministro de Hacienda presentó el Proyecto de Ley 166-C del 2012, para que haga su trámite antes de finalizar el año.

 

Si este proyecto se llega a aprobar, significa que a partir del año 2013 cambiará el régimen tributario vigente y, por lo tanto, qué más oportuno que echar un vistazo a esta iniciativa del Gobierno.

 

En primera medida, nos llama la atención que muchos se han anticipado a calificar esta versión como “limitada en sus alcances”, al compararla con el proyecto anterior que “clandestinamente” circuló en la red en el semestre pasado, y que se calificó de “estructural”, porque pretendía que los casi 1.100 artículos del Estatuto Tributario vigente se replantearan en alrededor de 900.

 

En efecto, esta nueva propuesta es diferente de la que el exministro Echeverry socializó en varios foros como “proyecto Elissa” -curioso acrónimo que ponderaba los objetivos de la misma: equidad, limpieza, simplicidad, seducción y adaptación a estándares o pautas internacionales-, no tanto por el número de normas que involucraba, sino por la pretensión de modificar de fondo la estructura del régimen impositivo vigente.

 

El nuevo proyecto radicado en el Congreso consta de un poco más de 100 disposiciones, que siguiendo la inveterada tradición de los últimos años, hace modificaciones y adiciones a los textos vigentes del Estatuto Tributario nacional.

 

Sin embargo, la primera lectura de la nueva propuesta nos hace pensar que no se debe caer en esos lugares comunes y calificarla a priori como otra reforma coyuntural más, no solamente por las intenciones de política económica que se han expresado en el sentido de racionalizar los costos laborales, replantear las fuentes de financiación parafiscal o proveer de progresividad la carga tributaria de los trabajadores, sino por aspectos de técnica impositiva. Igualmente, nos parece que no se han eliminado planteamientos del proyecto anterior, sino que buena parte de ellos se reproducen en el nuevo modelo. Veamos.

 

Novedades en renta

La última vez que se habló en serio de “reforma estructural” fue con ocasión de la presentación del Proyecto de Ley 039-C del 2006. Con una narrativa semejante a la empleada ahora, se pretendía replantear algunas distinciones de base del sistema. Por ejemplo, tratándose del impuesto sobre la renta, se planteó diferenciar dos regímenes: uno aplicable a los trabajadores y otro aplicable a los negocios, bien que estos los realizara una persona natural o una sociedad.

 

Esto se explica porque en el derecho comparado no todos los impuestos sobre la renta son iguales. Uno es el aplicable a las personas naturales (de ahí la denominación “impuesto sobre la renta de las personas físicas”) y otro a las personas jurídicas (que se conoce simplemente como “impuesto de sociedades”).

 

Aunque en ambos casos la materia imponible es la renta líquida, esta no se determina de la misma forma, pues, en el caso de las personas, es de base simple, y en las sociedades, se orienta por los criterios de contabilidad financiera y del estado de resultados. Además, el impuesto sobre las personas físicas tiene tarifas altas progresivas, mientras que el de las empresas usa esquemas de tasas proporcionales, a veces generales y en algunos casos diferenciales.

 

Observando el nuevo proyecto, se evidencia algo en este sentido. El Gobierno se la juega con la propuesta de un nuevo régimen para personas físicas que ha denominado “IMAN” (iniciales de impuesto mínimo alternativo nacional), destinado a quienes tienen la condición tributaria de asalariados, trabajadores independientes y rentistas de capital.

 

Para estos contribuyentes, el proyecto propone una receta de tributación simplificada bajo la tipología de una “renta mínima presunta”, donde se parte de todos los ingresos, depurándolos con conceptos específicos dependiendo del tipo de contribuyente, y fijando el impuesto a cargo mediante el uso de “tablas de impuestos”, en consideración al tipo de actividad económica, empleando tasas de imposición progresiva.

 

Ciertamente la fórmula planteada está dentro de las tendencias mundiales de la tributación, particularmente europea, en donde el gravamen ha virado hacia esquemas de bases simples (flat taxes) de fácil determinación y, por ende, fácil control, que han empleado tanto los países desarrollados como los que no lo son.

 

Estos métodos, que están recomendados por los expertos y asesores de la banca multilateral, optan por dar prevalencia a la eficiencia y control en el recaudo, frente al principio de justicia basado en análisis exhaustivos de capacidad contributiva.

 

La reforma igualmente echa mano de los impuestos complementarios de la renta, en  relación con los cuales se aprecia la conservación de las ganancias ocasionales, pero con una reducción importante en la tarifa, que pasaría del 33 % actual a un bajo 10 %.

 

Un aspecto notabilísimo del nuevo proyecto es el intento de armonización del régimen tributario de las empresas con las tendencias de la tributación internacional. La primera es el reconocimiento de reducir la tarifa vigente del 33 % al 25 %, por ser esta más cercana a la tasa promedio en el nivel latinoamericano y mundial. Esta medida permitirá al país ser más competitivo desde el punto de vista tributario, no tanto desde la perspectiva de los inversionistas extranjeros, sino para la planeación tributaria internacional de los contribuyentes colombianos cuando invierten en el exterior.

 

En la misma vía se destacan las modificaciones en relación con la restructuración de empresas, bajo las fórmulas comunes de fusiones y escisiones, que aunque en principio conservan el principio de operación neutra para efectos de impuestos, se condiciona dicho trato a la evidencia de que se trate de operaciones reales, creándose varias cláusulas antielusivas orientadas a probar la veracidad económica de estas transacciones bajo criterios de transparencia fiscal.

 

Poniendo el régimen interno a tono con las pautas tributarias internacionales, igualmente se modifican los conceptos de residencia fiscal, de sociedad extranjera y se introduce el criterio de establecimiento permanente, señalando sus requisitos y condiciones de contribuyente del impuesto de renta. Con la misma orientación antes indicada, se tecnifican los conceptos básicos del sistema de precios de transferencia.

 

Cambios al IVA

En materia de IVA se debe destacar la simplificación del esquema de tarifas, que pasan de nueve a tres: 0 % para las exenciones, reducida del 5 % y general del 16 %. Adicionalmente, se crean impuestos alternativos para consumos específicos como los restaurantes (8 %), la telefonía móvil (4 %) y para consumos suntuarios como joyas y vehículos de alta gama (8 % y 16 %, respectivamente, porque los demás automóviles tienen en el proyecto tarifa del 8 %).

 

Igualmente, se permite tomar como descontable el IVA en la adquisición de bienes de capital, pero para tomarlo como crédito fiscal del impuesto sobre la renta del periodo y hasta concurrencia del mismo, una norma ya probada en el pasado que impedientemente de su justicia, provocó distorsiones técnicas entre los tributos.

 

Se echa de menos que no se haya aprovechado para cumplir con la orden de armonización comunitaria de la Decisión 599 de la Comunidad Andina de Naciones.

 

Los pendientes

Con los comentarios antes expuestos, se puede demostrar que el nuevo proyecto sí merece el calificativo de “reforma estructural”. Sin embargo, no es esta reforma una que tome en cuenta los aspectos del procedimiento. Hemos defendido de antaño la tesis de que no puede haber una reforma verdaderamente estructural, si además de los cambios sustanciales, no se trabaja sobre los aspectos del procedimiento.

 

Instituciones académicas y la propia Defensoría del Contribuyente han expresado reiteradamente la conveniencia de que se elabore un verdadero “estatuto del contribuyente” que no solo sea prenda de garantía de imparcialidad de las decisiones de la autoridad impositiva, sino que además provea una completa tutela judicial y administrativa efectiva en materia de discusión tributaria. Aceptando que el propósito de este proyecto de reforma no es recaudatorio, sería una excelente oportunidad para dar cabida a normas como las mencionadas.

 

La posición del nuevo proyecto en este campo es oscilante, porque aunque opta por mecanismos de simplificación (ejemplo de las declaraciones de ventas, que pueden ser bimestrales, cuatrimestrales o anuales, dependiendo de los ingresos del responsable en el año inmediatamente anterior), propone un nuevo tipo de fraude a la ley fiscal que define como “abuso tributario” y describiéndolo como la conducta tendiente a alterar o desfigurar artificialmente el efecto tributario mediante cualquier acto, operación o procedimiento.

 

Incurrir en esta conducta, faculta a la administración tributaria a desconocer todos los efectos de la misma y remover el velo corporativo de las sociedades, para que los socios respondan de los mayores impuestos y sanciones.

 

Pensamos como colofón de todo lo expuesto que, como en todo cambio normativo, unos mejoran y otros empeoran su situación actual, por lo que sería bueno en este último trimestre la apertura de observatorios y foros que hagan seguimiento a la reforma, se coadyuve con los planteamientos de fondo y se escuche la voz de los contribuyentes de a pie, que al final son los verdaderos destinatarios de las normas.