¿En qué quedaron los pliegos tipo?

Adriana Lucía Galeano

Abogada de Cavelier Abogados

 

El pasado 4 de marzo, se expidió el Decreto 342 del 2019, mediante el cual se reglamentan a partir de ahora los llamados “pliegos tipo”. El Gobierno Nacional y las empresas de infraestructura coinciden en señalar como objetivos de esta nueva normativa el asegurar una mayor transparencia en los procesos de contratación de obras públicas en el sector transporte y garantizar la pluralidad de los participantes en las convocatorias. ¿Cómo lo lograrán y qué ajustes se introducen a los pliegos tipo en Colombia?

A continuación, se explican brevemente los puntos centrales del Decreto 342 del 2019:

 

(i) Los pliegos tipo se aplican a licitaciones de obras públicas de infraestructura de transporte. Esto incluye también la interventoría para obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras. Por tanto, empresas de ingeniería, arquitectura y diseño, así como compañías de consultoría e interventoría de obras, se encuentran cobijadas por este decreto y, en consecuencia, al momento de participar en alguna convocatoria de su interés se beneficiarán de la aplicación de los pliegos tipo.

 

Como se señaló en el 2018, la implementación de los pliegos tipo será gradual, debido a la complejidad que implica incorporarlos al sistema de compras públicas. El Gobierno decidió que se publicarían de manera prioritaria aquellos documentos que hacen parte de los procesos de contratación que requieran con mayor urgencia el fortalecimiento de medidas que incentiven la competencia, transparencia y eficiencia, dando prioridad a la estructuración de documentos para la contratación de licitaciones de obra pública en el sector transporte, buscando, además, aprovechar las grandes inversiones que en materia de infraestructura se vienen realizando en el país.

 

(ii) Las entidades sometidas al Estatuto de General de Contratación Pública (EGCP) que adelanten procesos de selección de obras públicas de infraestructura de transporte están obligadas a aplicar los pliegos tipo. Pese a que en años anteriores diferentes entidades del Estado del nivel central y territorial han venido implementando los documentos tipo como una herramienta de buenas prácticas contractuales, como, por ejemplo, el Instituto de Desarrollo Urbano, el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, el Invías y diferentes alcaldías locales respecto de obras de espacio público y vías, con el Decreto 342 del 2019 estas entidades, así como aquellas sometidas al EGCP que den apertura a licitaciones de obras públicas de infraestructura de transporte, también tendrán que aplicar los pliegos tipo.

 

Los documentos tipo que deberán tener en cuenta las entidades estatales son: documentos base, anexos, formatos, matrices y formularios. Todos ellos contienen parámetros obligatorios en lo que tiene que ver con las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia de conformidad con la modalidad de selección y la naturaleza y cuantía de los contratos estatales. Lo anterior va a permitir mayor claridad sobre las expectativas de cómo se deben presentar las propuestas para los diferentes oferentes.

 

(iii) El contenido de los documentos tipo será revisado periódicamente con el fin de adaptarlos a la realidad de la contratación del país. Esta tarea estará a cargo de Colombia Compra Eficiente en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte, y conlleva una actualización de componentes técnicos y económicos de tal manera que los participantes puedan apostar por productos y precios reales y competitivos, así como tener la certeza de que la adjudicación quedará en manos de los contratistas más idóneos.

 

Igualmente, esta medida constituye un medio para combatir la colusión, actividad a través de la cual las empresas conspiran entre sí para aumentar los precios o disminuir la calidad de bienes y servicios que van a ser adquiridos por la entidad pública mediante un proceso de licitación, en vez de competir legítimamente unas con otras. Esta conducta atenta contra la libertad e igualdad que tienen los particulares que aspiran a celebrar contratos públicos y contra el derecho a la libre competencia.

 

En efecto, la colusión, además de afectar a aquellos oferentes que no participaron en un acuerdo colusorio, también tiene un impacto directo en el mercado, al incrementar los precios de los bienes y servicios contratados, generando así desequilibrios en el gasto público. En este punto, cabe recordar que los contratos estatales representan valiosas oportunidades de negocios para cualquier particular, y ello los hace vulnerables a la colusión en virtud del tamaño de las contrataciones, los montos involucrados y la complejidad en la normativa.

 

Es por esto que varias entidades del Gobierno, como la Superintendencia de Industria y Comercio, combaten esta práctica mediante la publicación de guías, mientras que la puesta en marcha de los pliegos tipo constituye un apoyo adicional en ese mismo objetivo.

 

(iv) Al momento de utilizar el Sistema Electrónico de Contratación Pública (Secop II) o el sistema que haga sus veces, la entidad debe adaptar los documentos tipo a esta plataforma. Esto garantiza que cualquier empresa o proveedor que decida suscribirse y ofertar a través de dicha plataforma no encontrará sorpresas al momento de comenzar a licitar y, de esta misma forma, todos los demás participantes encontrarán el mismo estándar de condiciones.

 

Pese a que esta herramienta constituye un gran esfuerzo para combatir la corrupción en las compras estatales y que las entidades procedieron a realizar la implementación de la misma conforme a la regulación, se siguen presentando casos que atentan contra la transparencia y la participación. En una encuesta de percepción respecto de la plataforma Secop realizada por la Veeduría Distrital en el primer semestre del 2018, algunos participantes declararon que “se debe mejorar la justificación de los procesos en los que no existe pluralidad de oferentes”.

 

Se espera que esta y otras dificultades externas al Secop sean eliminadas con la aplicación de los pliegos tipo, toda vez que el deber de las entidades estatales de adaptar estos documentos a la plataforma permitirá la publicación de parámetros obligatorios conocidos de antemano por todos los participantes.

 

(v) Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los documentos del proceso los requisitos habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación. Es decir, deberán seguir taxativamente las condiciones señaladas en los documentos tipo. Este parámetro definitivamente garantiza el acceso de diferentes oferentes y estandariza la experiencia bajo insumos objetivos. A ello se suma el hecho de que los indicadores financieros serán incluidos de acuerdo con el análisis del sector económico relativo a las obras de infraestructura de transporte. Todo ello incentiva el volumen de participantes, pues de antemano se tiene conocimiento de unas reglas objetivas y adecuadas a la realidad del sector.

 

(vi) Si un proceso de contratación es declarado desierto, la entidad que adelante el proceso de selección abreviada deberá respetar las condiciones y requisitos de los documentos tipo. Esto refleja un proceso transparente y respetuoso del principio de selección objetiva, pues pese a la declaratoria de desierta, si la entidad decide adelantar la contratación por medio de la selección abreviada, no podrá cambiar las reglas de juego. Los participantes tendrán certeza de que las condiciones son aquellas señaladas en los pliegos tipo.

 

Adicionalmente, resulta oportuno indicar que para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tuvo en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. Es así como en las discusiones y mesas de trabajo del Decreto 342 del 2019, se recogieron y analizaron las diferentes sugerencias sobre cómo se aplicarían los pliegos en las circunstancias propias de cada sector y región, a fin de que todos los entes nacionales y territoriales participaran en la construcción de esos mecanismos de contratación.

 

Combatir la corrupción

 

Los puntos anteriores evidencian una clara intención por combatir la corrupción e ineficiencia en materia de compras estatales, máxime si se tiene en cuenta que la percepción en general de los empresarios frente a los procesos con el Estado es desfavorable.

La tarea del Gobierno Nacional en cuanto a implementar procesos más transparentes y ágiles viene de muchos años atrás, con la expedición del EGCP, herramientas como el Secop y la creación de entidades como Colombia Compra Eficiente. Así mismo, convenios como el suscrito en el 2007 entre el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y la suscripción del pacto de transparencia entre el Invías con otras entidades del sector público. Sin embargo, los parámetros generales de los documentos tipo materializados en el Decreto 342 del 2019 constituyen un instrumento adicional para cumplir dicha tarea. 

 

Este decreto materializa la clara intención por eliminar los llamados pliegos sastre o de únicos proponentes, a través de los cuales y durante décadas, se han venido direccionando las convocatorias públicas, desincentivando a los participantes y disminuyendo la posibilidad de ejecutar proyectos con mayor calidad.

 

Desde el 1º de abril, las pequeñas, medianas y grandes empresas del país pueden apostarle a la aplicación de estas nuevas condiciones, en un entorno de más confianza y seguridad jurídica al momento de participar en convocatorias estatales.

 

A modo de conclusión y resumiendo los puntos centrales de la memoria justificativa de la propuesta, podríamos decir que la expedición del decreto permitirá:

 

- Incrementar la pluralidad de oferentes.

 

- Simplificar los trámites de contratación estatal.

 

- Reducir los tiempos de preparación de ofertas y de estructuración de los procesos.

 

- Utilizar documentación clara e integrada que se adapte a las necesidades de las entidades estatales.

 

- Reducir la posibilidad de direccionamiento en la adjudicación de los procesos.

 

- Incrementar la transparencia y reforzar la selección objetiva.

 

- Disminuir el riesgo de colusión.