El procedimiento administrativo sancionatorio en el CPACA

Juan Manuel Laverde Álvarez* Magistrado auxiliar Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Profesor de posgrado en Derecho Administrativo de las universidades del Rosario, Bolivariana y Santo Tomás.

 

Juan Manuel Laverde Álvarez*

Magistrado auxiliar Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Profesor de posgrado en Derecho Administrativo de las universidades del Rosario, Bolivariana y Santo Tomás.

 

A partir del 2 de julio del 2012, rige la Ley 1437 del 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Esta norma regula y organiza, por primera vez y de manera general, un procedimiento administrativo sancionatorio (PAS), con lo cual se llena un vacío normativo que había generado, en la práctica, múltiples inconvenientes.

 

La finalidad y principios del CPACA enfatizan en la protección de los derechos de las personas en sede administrativa y la observancia del principio de supremacía constitucional como eje de la actuación de las autoridades públicas, a diferencia de lo que ocurría con el Decreto 01 de 1984, cuyo objeto radicaba en la aplicación de la ley. Así las cosas, el CPACA nos presenta una nueva lectura de la posición jurídica de la administración y de los ciudadanos frente a ella.

 

En este contexto, puede sostenerse que el CPACA desarrolla las garantías del artículo 29 de la Constitución para las actuaciones administrativas sancionatorias, con lo cual se sientan las bases de un Derecho Administrativo Sancionador sujeto a principios y reglas propios, sin la tutela del Derecho Penal.

 

El nuevo procedimiento

El artículo 3º del CPACA señala los principios de las actuaciones administrativas, enfatizando el carácter normativo de estos. Igualmente, reitera la aplicación de los principios constitucionales del artículo 209 a tales actuaciones.

 

Respecto del PAS, el numeral 1º del citado artículo 3º dispone que en las actuaciones administrativas deberá respetarse el debido proceso, “con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción”. Y agrega el siguiente énfasis: “En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem”.

 

Posteriormente, en los artículos 47 a 52 del capítulo III, que integra el Título III sobre procedimiento administrativo general, encontramos el PAS. De su ubicación en ese título puede deducirse una primera consecuencia: al PAS resultará aplicable, por remisión normativa, lo previsto en el procedimiento general, siempre y cuando no pugne con aquel.

 

Por su parte, el artículo 47 contiene el núcleo esencial del PAS, compuesto por los siguientes tópicos: (i) carácter subsidiario y supletorio del procedimiento, (ii) principio de legalidad en materia de PAS, (iii) inicio de la actuación y (iv) derecho de defensa (descargos). Por razones de espacio, solo se analizarán los dos primeros.

 

Carácter subsidiario y supletorio

Este procedimiento solo es aplicable en ausencia de leyes especiales o, ante la existencia de ellas, a lo no previsto en las mismas. Igualmente, en materia disciplinaria, el procedimiento será el señalado en el Código Único Disciplinario. Así mismo, el PAS tampoco rige para las actuaciones de ese orden en materia de contratación administrativa.

 

Lo anterior significa que el PAS es subsidiario, porque solo aplica en ausencia de leyes especiales que regulen la materia. Y supletorio, toda vez que cumple funciones de integración normativa frente a lo no previsto en ellas.

 

No obstante, la experiencia demuestra que las leyes especiales al establecer los PAS aplicables a determinada actividad sectorial remiten de manera expresa al CPACA. Lo anterior puede advertirse claramente, a título de ejemplo, en el Decreto-Ley 1228 de 1995, en materia deportiva; el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; la Ley 1333, en materia sancionatoria ambiental; el artículo 128 de la Ley 1438, relativo a las funciones sancionatorias de la Superintendencia de Salud; el Estatuto del Consumidor y la Ley 1581 del 2012.

 

En todo caso, ante el silencio de las leyes especiales sobre aspectos como la caducidad de la facultad sancionatoria, los recursos y el silencio administrativo, por ejemplo, resultarán aplicables las reglas del CPACA. Lo anterior sin perjuicio del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, que cubre tanto aspectos sustanciales como procedimentales, en la medida en que es un elemento fundamental del debido proceso (C. Const., sents. C- 922/01 y C-207/03).

 

Principio de legalidad

Como desarrollo del artículo 29 de la Constitución y 3º del CPACA, la norma bajo estudio establece que deberá respetarse el principio de legalidad. Este principio incluye, por lo menos, la observancia de los mandatos de tipificación y reserva legal.

 

El primero hace relación a la determinación previa y precisa de las infracciones y sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades administrativas en ejercicio de la facultad sancionatoria.

En cuanto a la reserva legal, los artículos 3º y 47 del CPACA, en concordancia con el artículo 29 de la Carta, establecen que el PAS solo puede estar contenido en normas con fuerza material de ley y, en defecto, aplicará el CPACA.

 

Ello quiere decir que cualquier norma infra legal (decretos reglamentarios o ejecutivos, resoluciones, circulares, directivas, instructivos, ordenanzas, acuerdos y, en general, cualquier acto administrativo) que contenga un PAS queda derogada por expresa disposición de los artículos 47 y 309 del CPACA.

 

Graduación de sanciones

El artículo 50 del CPACA establece para las autoridades un deber de ponderación frente a la clase o quantum de la sanción por imponer, lo que implica acudir a un razonable y proporcionado ejercicio de argumentación en el acto administrativo sancionatorio.

 

Respecto de los aludidos criterios, llama la atención el previsto en el numeral 6º. Obsérvese la mención al grado de “prudencia y diligencia” con el que haya actuado el presunto infractor, es decir, la autoridad deberá evaluar la conducta seguida por el sujeto pasivo de la facultad sancionatoria.

 

En efecto, la “prudencia y diligencia” está asociada al comportamiento de un sujeto de derecho frente a determinada situación jurídica, el cual resulta útil para distinguir las clases de “culpa o descuido” en los términos del artículo 63 del Código Civil. En otras palabras, la ley define los tipos de culpa según la “prudencia, cuidado y diligencia” o “imprudencia, descuido o negligencia” con el que haya actuado un sujeto en determinado caso.

 

Por su parte, el artículo 3º del CPACA señala expresamente que en “materia administrativa sancionatoria se observará (…) el principio de presunción de inocencia”, lo cual es plenamente concordante con el artículo 29 de la Constitución.

 

En consecuencia, en las infracciones administrativas cometidas por personas naturales, la demostración de la culpabilidad ocupará, a partir de la vigencia del CPACA, un papel principal. Quiere ello decir que, por regla general, se establece un límite a la responsabilidad objetiva en materia administrativa sancionatoria para las personas naturales.

 

La responsabilidad objetiva subsistiría, de manera general para las personas jurídicas, así como la prevista en leyes especiales que, por la naturaleza o contenido de la actividad o por la posición de dominio que un particular ejerce en el mercado, justifiquen expresamente ese régimen.

 

Reflexión final

Se estima que la Ley 1437 contribuye a consolidar el Derecho Administrativo Sancionador como una disciplina sujeta a reglas y principios propios, cuyos verdaderos efectos, en la práctica, aún están por verse.

 

Obviamente, las ideas expuestas solo son una invitación a la necesaria discusión doctrinal sobre la materia y, por lo mismo, no pretenden agotar todos los temas que en materia de PAS trae la Ley 1437.

 

 

Caducidad, pérdida de competencia y silencio administrativo

 

En el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) se regulan tres aspectos que, por su importancia, se estudiarán separadamente, a saber:

 

Caducidad 

El acto administrativo que impone la sanción debe ser expedido y notificado dentro de los tres años siguientes al acaecimiento del hecho, conducta u omisión que la origina, so pena de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración. A nuestro juicio, la norma respeta los principios de seguridad jurídica, celeridad y eficacia, así como el debido proceso, siguiendo en la materia la jurisprudencia constitucional (C. Const., Sent. C-233/02).

 

Pérdida de competencia

El artículo 52 del CPACA señala que el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos y, en consecuencia, tales recursos deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un año, contado a partir de su interposición.

 

Los recursos a los que alude la norma son los que procedan contra el acto acusado. Esto quiere decir que, como es usual en la práctica administrativa, interpuesto el recurso de reposición y, en subsidio, apelación, la administración tiene un año para decidirlos.

 

Silencio administrativo

Vencido el término de un año desde su interposición, sin que los recursos se hubieren decidido, la administración pierde competencia sobre el asunto y se genera el silencio administrativo positivo a favor del recurrente, el cual podrá invocarse siguiendo el procedimiento descrito en el artículo 85 del CPACA.

 

Ello implica un cambio en la actividad de la administración, toda vez que lo más prudente será acudir a grupos especializados para resolver los recursos de apelación, con el fin de lograr una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus funciones, lo que se facilita con el artículo 82 del CPACA. Por último, estimamos que el silencio administrativo positivo en materia sancionatoria debe aplicarse, incluso, a los procedimientos sancionatorios en curso al entrar en vigencia el CPACA, en atención al principio de favorabilidad.

 

* Las opiniones expresadas en este análisis son exclusivamente personales y no comprometen a la corporación a la que el autor se encuentra vinculado.