El incumplimiento del Estado en el pago de las sentencias judiciales y la responsabilidad disciplinaria y fiscal

Carlos Eduardo Naranjo Flórez

Director Naranjo Abogados

Pese al evidente deber del Estado, tanto a nivel central como de sus respectivas entidades desconcentradas y descentralizadas, de cumplir las sentencias y los acuerdos de conciliación que lo condenan, tal como lo establecen los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la actualidad nos enfrentamos a una responsabilidad estatal subjetiva derivada de la negligencia de las entidades públicas que son condenadas para proceder a incorporar en los respectivos presupuestos anuales las partidas requeridas para honrar los compromisos judiciales en forma oportuna.

Este hecho no es nuevo. De manera grave, desde inicios de la década pasada, se viene presentando un atraso injustificado en el pago de las sentencias, acorde con los preceptos legales. Lo anterior no solo genera una fractura en la confianza en la justicia de los beneficiarios de las sentencias, sino que, además, transgrede directamente el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución Política, el cual establece que las partidas presupuestales deben estar compuestas por créditos que hayan sido reconocidos judicialmente, los cuales deben ser incluidos en la Ley Anual de Apropiaciones. Lamentablemente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Minhacienda) ha venido incumpliendo reiteradamente con esta disposición legal.

Violación constitucional

Los artículos 1º, 4º, 5º, 29, 90, 228, 229 y 249 de la Carta Política establecen la existencia de un Estado social de derecho, la supremacía de la Constitución y de los derechos fundamentales, la protección del debido proceso –incluido el acceso a la administración de justicia–, la autoridad de cosa juzgada, así como la responsabilidad atribuible al Estado. Estos artículos se vienen violando sistemáticamente, al no cumplirse con el pago oportuno de las decisiones judiciales que condenan a las diversas entidades, lo que socava las bases establecidas por las normativas mencionadas.

Como si fuera poco, el Decreto 4712 del 2008, que modifica la estructura del Minhacienda, en sus artículos 10, 20 y 32, establece la responsabilidad de esa cartera en la coordinación y asignación de presupuesto para el pago de sentencias y acuerdos de conciliación.

Frente a este rezago histórico en el cumplimiento del deber legal, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (L. 1955/19), en su artículo 53, así como los decretos 642 del 2020, 1266 del 2020 y 960 del 2021 proporcionaron la posibilidad de reconocer el pago de sentencias y acuerdos de conciliación a cargo de la nación mediante títulos TES y establecieron el procedimiento para reconocer los rubros de sentencias y acuerdos de conciliación como deuda pública a cargo del Fondo de Contingencias Judiciales, bajo la supervisión del Minhacienda.

Empero, en estos reglamentos se utilizó un mecanismo (por demás bastante curioso) de otorgar crédito directo a la entidad deudora por parte de la Nación, es decir, una deuda para consigo mismo: el Estado.

Obligación normativa

Es importante resaltar que el artículo 194 del CPACA impone la obligación a las entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación de evaluar sus contingencias judiciales y realizar contribuciones al Fondo de Contingencias Judiciales, una disposición que no ha podido cumplirse debido al incumplimiento sistemático de todas estas disposiciones legales por parte del Minhacienda. Esta situación, además de socavar el Estado de derecho y los principios constitucionales, crea un grave desequilibrio en el sistema de justicia y lesiona la confianza en la efectividad del sistema legal, revictimizando a los beneficiarios de las decisiones judiciales que ven sus derechos afectados nuevamente con demoras injustificables.

En su artículo 195, el CPACA regula minuciosamente el proceso para el pago de condenas y acuerdos de conciliación, enfatizando la importancia de cumplir con las obligaciones judiciales en tiempo y forma. La morosidad de incluir el reconocimiento y pago de las sentencias, según el inciso 7º del artículo 192, genera la responsabilidad de las autoridades encargadas de dicho trámite –ejecución del presupuesto y ordenadores del gasto– y “… acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar”. Hasta la fecha, esto ha sido letra muerta, por cuanto nada hacen las autoridades para que se respeten las disposiciones legales.

En un derecho de petición elevado a la Procuraduría General de la Nación (PGN) sobre los procesos iniciados por estos hechos a los funcionarios del Minhacienda o contra los servidores de las entidades responsables del retraso en el reconocimiento presupuestal y posterior pago de sentencias y conciliaciones, dicho ente relacionó, en Oficio 02 de agosto del 2021 (Rad. S-2021-030174), lo siguiente: (i) una tabla con 11 investigaciones a funcionarios regionales por la no incorporación de partidas presupuestales para el pago de las sentencias judiciales y (ii) una segunda tabla con 60 procesos disciplinarios contra alcaldes municipales por no haber procedido con el pago de las sentencias judiciales en su debida oportunidad.

No obstante, no se relacionó ninguna investigación del orden nacional. Ningún ministro de la última década, ni director de presupuesto o director de entidad pública descentralizada investigado, ni sancionado por su negligencia e irresponsabilidad, a pesar de que este incumplimiento constituye una falta gravísima, según el artículo 48 Código Disciplinario Único y, conforme al dicho del artículo 192, deriva en sanciones penales, disciplinarias y fiscales. 

Incumplimiento reiterado

La PGN ha emitido circulares con el propósito de guiar y supervisar el cumplimiento de estas normativas por parte de las entidades estatales (17 del 2005, 14 del 2007 y 48 del 2008). A pesar de estas directrices, la entidad no ha logrado asegurar el cumplimiento adecuado de estas normativas por parte de las entidades gubernamentales, lo que ha dado lugar a un continuo incumplimiento de las obligaciones judiciales por parte del Estado.

Paralelamente, la Contraloría General de la República no ha ejercido su función de control fiscal de manera efectiva. A pesar de las repetidas violaciones de las normas presupuestales que exigen el pago prioritario de sentencias y la asignación adecuada de recursos, como se establece en el artículo 19 de la Ley 111 de 1996 y la Sentencia C-006 del 2012 de la Corte Constitucional, la gestión de este ente ha sido casi nula y no se conocen procesos fiscales por el enorme detrimento patrimonial generado.

Conforme al estudio económico realizado por varios economistas (De la Rosa y otros, 2.022), el atraso de las entidades públicas en el pago de las obligaciones judiciales ha generado intereses moratorios equivalentes al valor de la última reforma fiscal, es decir, si el Estado y el actuar de los diversos funcionarios del Estado encargados de la gestión presupuestal hubiere sido diligente y hubiere cumplido fielmente las disposiciones legales que los obligan a incorporar las partidas en el año inmediatamente siguiente a la fecha de las respectivas sentencias y proceder al pago oportuno, se hubieran evitado billones de pesos en intereses causados y pagados, y así se garantizaría la preservación del erario público.

Además, se habrían evitado daños colaterales a miles de colombianos que han confiado en su administración de justicia y se hubiere contribuido a la legitimidad de las instituciones. Un lamentable atentado dentro del propio sistema de justicia, un “fuego amigo”. El tema es tan delicado que ha permitido, incluso, la creación de fondos dedicados a un negocio de cesión de créditos, ante la penuria en la que han quedado cientos de colombianos. Esto no tendría razón de ser, si todas las instituciones funcionaran como lo ordena la ley.

En resumen, el incumplimiento del Estado en el pago de sus obligaciones judiciales genera un daño antijurídico y una afectación patrimonial a los beneficiarios. Esto es el resultado de la omisión dolosa de los funcionarios encargados de cumplir con las obligaciones establecidas en la ley, quienes caminan en la impunidad, con la absoluta negligencia de las autoridades de control.