El impacto real de los pliegos tipo en la contratación estatal

Luis Alejandro Quintero Sáenz

Socio de Q&Q Legal

 

Diana Alejandra Sánchez Méndez

Socia de Q&Q Legal

 

La finalidad del presente artículo no es otra que analizar, con cifras públicas, cuál ha sido el impacto real de la figura de los pliegos tipo en la contratación pública del país.

 

La evolución normativa hacia la implementación de los pliegos tipo en Colombia se ha caracterizado por múltiples obstáculos, desde la resistencia de las autoridades públicas a perder discrecionalidad en la adquisición de bienes y servicios, pasando por los grandes doctrinantes en contratación, quienes califican esta regulación como otro retroceso respecto a la idea inicial de la Ley 80 de 1993 en cuanto a una mayor desregulación y privatización de la contratación pública.

 

Para comenzar, vale recordar que dentro de las atribuciones del Gobierno Nacional, fijadas en la Ley 1150 del 2007, el Decreto-Ley 4170 del 2011, que creó la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente (CCE), estableció que el Gobierno Nacional adoptaría documentos tipo para los procesos de selección. Sin embargo, una vez la agencia empezó a expedir pliegos tipo, el Consejo de Estado, en decisión del 11 de abril del 2019, declaró nulos dichos actos, en cuanto no encontró que la agencia directamente tuviera dicha facultad.

 

Una vez planteado el conflicto de legalidad de la potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional, en coordinación con CCE, expidió el Decreto 1082 del 2015, dentro del cual se fijaron las reglas de juego para el desarrollo e implementación de los pliegos tipo. Allí indicó que, bajo ninguna circunstancia, podrán las entidades contratantes para dichos pliegos modificar los requisitos habilitantes, ni los factores técnicos y económicos de escogencia, así como los sistemas de ponderación.

 

Trámite constitucional

 

La norma no ha estado libre de demandas de constitucionalidad, en las que se han ponderado la transparencia y la selección objetiva de los procesos de contratación, frente a la discrecionalidad de las entidades públicas en el manejo de sus compras. Como conclusión de este debtae, la Sentencia C-119 del 2020 de la Corte Constitucional señaló que los pliegos tipo se adecúan a la Norma Superior, pues no se afecta la autonomía de las entidades públicas, en cuanto a que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, dejando espacio suficiente para que las entidades sigan gestionando sus propios intereses en materia contractual, particularmente, la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato.

 

Actualmente, están vigentes –dentro de la reglamentación desarrollada por CCE– pliegos tipo para los siguientes sectores: infraestructura de transporte, gestión catastral con enfoque multipropósito, convenios interadministrativos, infraestructura de agua potable y saneamiento básico, y obras de infraestructura social.

 

Con el anterior preámbulo, que reafirma en el ordenamiento jurídico colombiano la legalidad de los pliegos tipo expedidos por CCE, procedemos a analizar la información del Observatorio Oficial Colombia Compra Eficiente, planteado en el aplicativo “Tablero de control, infografías e información”, en el que se unificó la información respecto a los pliegos tipo del sector de infraestructura de transporte e infraestructura educativa:

 

Se contrata más barato

 

Inicialmente, la primera conclusión es que la implementación de los documentos tipo permitieron un ahorro acumulado de 893,85 billones de pesos[1], cuantía que sale de la relación entre el presupuesto oficial y el adjudicado, lo que se traduce en que, una vez las entidades implementan el instrumento, tienen un manejo más eficiente de sus recursos que les permite obtener mejores precios.

 

Mayor participación

 

Así mismo, se revisaron de forma manual por el centro de Monitoreo de CCE más de 2.449 modalidades de contratación celebradas por 2.229 entidades. La información se compiló de forma dinámica en un semáforo para dimensionar “Cómo avanza el cumplimiento de los pliegos tipo”, en el cual, al realizarse un muestreo de los años 2019 al 2021, de 4.871 procesos de selección, el 13,6 % aún no implementaba el pliego tipo, el 51 % se encontraba implementándolo parcialmente y el 35,3 % está en cumplimiento pleno de la figura.

 

Por otro lado, y según la información recaudada, se observa una mayor participación de proponentes y habilitados en los procesos de selección cuando se implementa el pliego tipo:

 

	Entidades que no han cumplido	Entidades con cumplimiento parcial	Entidades con cumplimiento
Número de proponentes al cierre	3	15	17
Proponentes habilitados	2	10	12

 

Es claro que, para dicho análisis, CCE consideró diferentes modalidades de selección, lo que pudo influir considerablemente en la diferenciación de las anualidades, pues, para el año 2019, se analizaron licitaciones públicas y procesos abreviados de menor cuantía; para la vigencia 2020, se incluyeron los procesos de mínima cuantía, y, finalmente, en el 2021, se adicionaron los concursos de méritos abiertos (diseños e interventoría de obra) y las licitaciones públicas “llave en mano”, por lo cual las estadísticas no son homogéneas.

 

Falta implementación

 

Finalmente, hay que indicar que, recientemente, en el informe de ejecución del observatorio del primer semestre del 2022[2], solo se analizaron tres sectores, de los seis reglamentados, teniendo un muestreo de 5.720 procesos y 1.111 entidades. Como conclusión, el sector que más ha implementado el instrumento es el de infraestructura y transporte, con el 92 %; seguido de saneamiento básico de agua potable, con el 7 %, y el de infraestructura social (en parte, por ser el más reciente), con un 1 %.

 

Así las cosas, la evolución es casi integral frente al instrumento de infraestructura y transporte, en parte por haber sido el primero y tener mayor tiempo de implementación. No obstante, es preciso seguir trabajando en los nuevos instrumentos que, por su novedad, ya empiezan a ser aplicados.

 

Modalidades con mejor y peor implementación

 

El informe también analizó las modalidades de licitación pública, selección abreviada, menor cuantía y mínima cuantía, y concluyó que, pese a que ha aumentado en comparación con la vigencia 2021, la modalidad en la que más se han implementado los pliegos tipo son las licitaciones públicas y, en la que menos, los procesos de mínima cuantía.

 

Además de destacar la participación, el informe indica cuáles son las cinco entidades que lograron mayor optimización en relación con el presupuesto oficial de manera descendente, así: Corpobosques, Gobernación del Tolima, Invías, Alcaldía de Magüí Payán y Alcaldía de Riosucio.

 

Por último, se aclara que la información de infraestructura educativa solo se incluyó para análisis del observatorio en el 2020 y que, sobre los demás documentos, no ha sido compilada información. Por lo tanto, y con el fin de recobrar la confianza de la ciudadanía que hoy considera como su mayor preocupación la corrupción rampante, es deseable que CCE automatice y actualice sus cifras con estadísticas comparables con las mismas modalidades de selección, a fin de demostrar si la lucha legal ha dado resultados.

 

De esta forma, sería posible responder de manera clara y estadística a las siguientes inquietudes: con un muestreo general, ¿ha mejorado la participación en los procesos de selección?; por modalidades y cuantía, ¿cuál es el porcentaje de aumento de participación de proponentes y habilitados?; ¿cuál es el comparativo respecto a porcentaje de cumplimiento de los contratos, entre las entidades que implementaron el pliego tipo y las que no?; ¿cuál es la diferencia de tiempos de los procesos de selección entre los que implementaron el pliego tipo y los que no lo han hecho?; ¿qué porcentaje de entidades no ha implementado a la fecha el pliego tipo?; ¿cuál es el porcentaje de implementación de los cinco instrumentos establecidos como documentos tipo?

 

A medida que profundicemos en el estudio de este tema, mayor conocimiento y transparencia tendremos en los procesos de contratación pública en Colombia.