Sobre las complejidades del sistema y el rol del Ministerio de Justicia y del Derecho (I)

“Sin valentía imaginativa, lo único que probablemente nos quedará será el cinismo y la desesperanza…”. Martha Nussbaum. 

 

Gloria María Borrero Restrepo

Ministra de Justicia y del Derecho

 

La justicia ha sido entendida por siglos como uno de los elementos fundacionales del Estado. Sin un sistema de justicia sólido, efectivo y eficiente, las sociedades se enfrentan necesariamente a la incertidumbre, a las arbitrariedades y, sobre todo, al incesante riesgo de un conflicto capaz de hacer tambalear la estabilidad democrática. Por eso, después de haber dedicado casi toda mi vida al estudio del sistema de justicia, decidí aceptar el reto de ser Ministra de Justicia y del Derecho. Esta decisión la tomé convencida de que el Pacto por Colombia, pacto por la equidad propuesto por el presidente Duque es un camino idóneo para fomentar, entre otras cosas, la legalidad. Por eso, mi objetivo como ministra ha sido seguir buscando soluciones para los problemas que han aquejado a la justicia colombiana desde, prácticamente, nuestro nacimiento como República.

 

Hoy, después de casi nueve meses de haberme posesionado como cabeza de esta cartera, debo reconocer que en el ministerio encontré una enorme potencialidad para transformar el sistema de justicia colombiano. Sin el ministerio, para el Gobierno Nacional sería imposible la coordinación con la Rama Judicial, y con instituciones que ejercen funciones jurisdiccionales y con otras que realizan diferentes actividades para la solución de conflictos ciudadanos. Estoy convencida de que el Ministerio de Justicia debe ser un actor clave en la superación de los retos de la marginalidad y en la búsqueda de soluciones para lo que ha sido catalogado como la crisis de la justicia en Colombia. Este ministerio debe liderar, entre otras cosas, el fortalecimiento del acceso a la justicia y el planteamiento de soluciones a problemas contemporáneos, como la crisis del sistema penitenciario que, de no ser resueltos, pueden marcar negativamente el futuro del servicio público de justicia.

 

La marginalidad en nuestra historia

 

La mayoría de estudiosos de la historia y de la política pública en Colombia han reconocido un reto general asociado con la forma como se ha construido nuestra nación: la marginalidad. Margarita Serje, en su reconocido libro El revés de la nación: territorios salvajes, fronteras y tierras de nadie, señala que, desde tiempos coloniales, la historia de Colombia, como Estado y como nación, se ha construido a partir de una dinámica de centros y periferias. Así, el dominio estatal se ha limitado a unos centros en los que ha sido posible impulsar proyectos articulados de urbanización, de producción y de comercio. Esta situación ha supuesto una presencia restringida del Estado en diferentes zonas del país. Desde el punto de vista de la justicia, la problemática de la construcción histórica de esas márgenes y periferias se ve reflejada en la falta de acceso efectivo a la justicia.

 

Uno de mis grandes objetivos como Ministra de Justicia ha sido enfrentar esta situación y, por eso, he decidido escribir este artículo en el que me referiré a cuatro asuntos que, en este momento, considero que podrían dar algunas soluciones a la problemática bicentenaria de la marginalidad en Colombia. Este artículo se dividirá en dos partes que serán publicadas en ediciones distintas. En la primera, haré referencia al acceso a la justicia y al Plan Decenal del Sistema de Justicia. En la segunda parte me referiré a la reforma a la justicia y a algunos de los asuntos que me generan fuertes inquietudes sobre la política criminal y penitenciaria, y plantearé algunas conclusiones generales.

 

Evidentemente, la discusión sobre la justicia no se debe limitar a estos temas, pues hay muchas discusiones de fondo que debemos dar. En estos artículos solo haré una revisión general para compartir con la opinión pública algunas de las preocupaciones que tengo como Ministra de Justicia. En otros documentos de este tipo espero profundizar en temas como la política de drogas, la política criminal, el gobierno judicial y la justicia penal adolescente, entre otros.

 

Sobre las políticas de acceso a la justicia

 

Dado que es evidente que en Colombia se requieren políticas que acerquen los servicios de justicia a la ciudadanía, en los últimos 20 años se han impulsado diferentes estrategias de acceso a la justicia desde la Rama Ejecutiva. Si bien estas estrategias han generado diferentes avances en términos accesibilidad, empoderamiento en derechos y fortalecimiento en la capacidad institucional, aún se precisan acciones que garanticen la equidad territorial para el acceso, pertinencia en la oferta y eficacia en la acción. El Ministerio de Justicia, como instancia del ejecutivo responsable de la coordinación con la Rama Judicial y con otras instituciones del sistema de justicia, tiene aquí un rol importante que jugar. 

 

En las últimas dos décadas, las políticas de acceso a la justicia se han basado en tres programas o estrategias: el Programa Nacional de Casas de Justicia, el Programa Nacional de Centros de Convivencia Ciudadana y los Sistemas Locales de Justicia. Durante el gobierno anterior, estas estrategias, incluso, fueron presentadas a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) como políticas idóneas para hacer frente a los problemas de acceso a la justicia en Colombia. Sin embargo, estas estrategias presentan dos falencias comunes:

 

(i) No son sostenibles a mediano y largo plazo. A través de los años, se ha confirmado que el Programa Nacional de Casas de Justicia y el Programa Nacional de Centros de Convivencia Ciudadana no son viables en los municipios más pobres, pues el sostenimiento de estos programas es muy oneroso. Entre otras cosas, esto hace que, 17 años después de iniciar su implementación, la cobertura se limite a un máximo del 12 % del territorio colombiano.

 

Algo similar sucede con los Sistemas Locales de Justicia, cuya implementación inició oficialmente en el 2016. Aunque parecen tener una mayor viabilidad presupuestal, su financiación se ha sometido a la cooperación internacional, y no se han alcanzado resultados exitosos de coordinación entre las diversas fuentes. Esto hace muy compleja la sostenibilidad de los sistemas puestos en marcha.

 

(ii) Para la implementación de estos proyectos no existe una metodología unificada de identificación de necesidades jurídicas en los diferentes municipios y regiones. Esto ha conducido al establecimiento de servicios homogéneos a lo largo del país que, en ocasiones, no permiten atender los conflictos de mayor impacto en cada uno de los territorios.

 

Además, en Colombia, la oferta de servicios establecidos en el Ejecutivo para la resolución de conflictos no goza de un escenario de articulación ni de un canal de visibilización que favorezca el acceso. En esa medida, el seguimiento a la efectividad de las políticas reviste de una gran complejidad y obstaculiza la integración de estrategias para afrontar la presencia limitada del Estado en las zonas rurales y urbanas dispersas de Colombia.

 

Por lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo propone dos soluciones:

 

- Crear una instancia de articulación para las entidades prestadoras de servicios jurisdiccionales o administrativos de justicia en la Rama Ejecutiva, la cual, bajo el liderazgo del Ministerio de Justicia y del Derecho, se ocupará de alinear los esfuerzos para la priorización de servicios y su implementación a nivel local.

 

- Diseñar modelos de justicia rural y local que reconozcan las diferencias socioeconómicas y ambientales del territorio, y que permitan definir la oferta de justicia que cada subgrupo de municipios requiere. Estos modelos deberán estar integrados a una política que asegure su sostenibilidad y la respuesta idónea a las necesidades locales.

 

Sobre el Plan Decenal del Sistema de Justicia

 

El artículo 108 de la Ley 1753 del 2015 estableció una obligación en cabeza de ocho entidades del sistema de justicia para formular el Plan Decenal del Sistema de Justicia. En mi opinión, este plan puede aumentar la estabilidad a las políticas de acceso a la justicia y establecer escenarios útiles para articular a las diferentes instituciones que hacen parte del sistema de justicia.

 

Ahora bien, aunque teóricamente es un buen punto de partida para dar proyección a las políticas de justicia, la formulación del Plan tiene enormes carencias. Entre otras cosas, el Decreto 979 del 2017, mediante el cual se adoptó el Plan Decenal del Sistema de Justicia, incluyó más de 600 acciones a cargo de múltiples instituciones. No solo hay varias de estas acciones que se repiten o que no se pueden comprender con claridad, sino que, además, varias son imposibles de medir o de implementar, y no están dirigidas hacia resultados concretos. Por eso mismo, al llegar al ministerio, no encontré ningún dato sobre los logros o los resultados de la implementación del Plan, solo existía un avance en reformulación de acciones.

 

Dado que este plan se formuló a partir de múltiples eventos en prácticamente todo el país y considerando la gran inversión que se hizo durante el anterior gobierno para construirlo, en esta administración hemos decidido iniciar un proceso de revisión para poderle dar sostenibilidad real. La idea es lograr acuerdos con las ocho entidades formuladoras del Plan para que se puedan generar resultados que impulsen la transformación efectiva de la justicia en Colombia.

 

Por eso, en este momento, hay un equipo del ministerio empeñado en encontrar las mejores alternativas para dar una solución pronta y efectiva a las falencias identificadas. Espero que esta cartera pueda conservar un rol protagónico para construir propuestas para integrar el Plan con el sistema de justicia ampliado y con los modelos de justicia local y rural ya descritos. Esto, al final, será clave para avanzar hacia una justicia más cercana a la ciudadanía.