Los bonos de impacto social y su viabilidad en Colombia

 

Carolina Duque

Asociada senior Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría

 

Se ha venido desarrollando e implementado a nivel mundial una forma de asociación público privada para desarrollar infraestructura social mediante la financiación privada de programas de políticas públicas a través un instrumento financiero denominado Bono de Impacto Social. Este tipo de instrumentos revisten toda la importancia en países como el nuestro, absolutamente urgido de desarrollar y gestionar programas que contribuyan efectivamente a mejorar la calidad de vida de las personas y que, a la vez, representen economías de escala que puedan, incluso, verse reflejada en una disminución de la carga tributaria.   

 

Pero, ¿qué son los bonos de impacto social? También conocidos como proyectos de “pago al éxito”. Son asociaciones público privadas que buscan obtener financiación para desarrollar programas gubernamentales de naturaleza social dirigidos a personas o comunidades vulnerables o con necesidades puntuales cuyo repago es realizado por la entidad gubernamental, pero sujeto al éxito del programa, el cual es determinado con base en unas métricas que se definen en la estructuración.

 

En los proyectos asociados a los bonos de impacto social participan diferentes entidades con diferentes roles. En primer lugar, está la entidad gubernamental que es quien contrata el servicio y quien paga por el mismo, si se comprueba que se cumplieron las metas. Justamente, para efectos de verificar las metas y el cumplimiento de los objetivos, también debe participar una entidad evaluadora independiente que le imprima al proceso un sello de transparencia y objetividad de manera que se garantice que los recursos estatales sean pagados al privado cuando efectivamente se hayan cumplido los objetivos. Debe haber también un operador o un prestador del servicio, que es quien se encarga de ejecutar el programa. Finalmente, un inversionista privado que es quien desembolsará los recursos y recibirá su pago contra la verificación de que los resultados fueron alcanzados.

 

Existe, sin embargo, toda la flexibilidad para estructurar este tipo de transacciones, incluso, para hacerlo como financiaciones de proyecto. En este escenario, se constituye un vehículo de propósito especial, que es el que celebra todos los contratos con el Estado, con el operador, con el evaluador y con los inversionistas y que recibe los pagos del Estado con cargo al éxito del programa para ser posteriormente repagados a los inversionistas.

 

El primer bono de impacto social fue el plan piloto de la cárcel de Peterborough, en el Reino Unido, en el 2010, que tuvo un valor de cinco millones de euros. El objetivo de la financiación consistía en reducir los índices de reincidencia criminal en los prisioneros sentenciados a menos de 12 meses de prisión mediante el diseño de un programa de asistencia social que lograra el acompañamiento en la consecución de un empleo, atención en salud, capacitación y un sitio para vivir. El beneficio era claro: tal y como lo explica la organización de Financiación Social (FS), “menos delincuentes cometerán menos delitos, lo que implicaría menos cárceles que costarían menos”. Según una investigación, a través del proyecto, se logró una disminución del 8,4 % en la tasa de reincidencia.

 

Desde Peterborough, el uso de los bonos de impacto social se ha expandido en el Reino Unido, a más de 30 en operación o en desarrollo y en 44, a nivel mundial. Según la FS, se han emitido 60 bonos de impacto social en 15 países (incluyendo Israel, Austria, Canadá, Portugal, India y EE UU), que han obtenido USD$200 millones, de los cuales se han beneficiado más de 90.000 personas: 22 han reportado información de cumplimiento, 21 indican resultados sociales positivos, 12 han realizado pagos parciales a favor de los inversionistas o han destinado los recursos para ser reinvertidos y 4 proyectos han sido totalmente pagados. Dentro del grupo de inversionistas más frecuentes, se encuentran los fondos de capital privado, los fondos de pensiones, ONG, fundaciones y bancas de inversión. 

 

Ahora bien, el éxito del proyecto que se financia a través de los bonos de impacto social es totalmente dependiente de la estructuración del programa y del operador, ya que el pago de los recursos desembolsados por el privado solo se realiza si se cumplen las metas previamente definidas. Al asumir el privado el riesgo del impacto buscado por el programa financiado, este se involucra profundamente en la selección del prestador del servicio, en el diseño del programa, en el seguimiento y vigilancia de su desarrollo y en la supervisión de la gestión de los recursos. En la medida en que el diseño y la ejecución del programa por parte del operador sean efectivos, no solo se repaga la financiación, sino que la sociedad obtiene el beneficio buscado a través del proyecto.

 

La definición de las métricas también es un tema clave y el rol de un evaluador independiente es fundamental para garantizar la transparencia de la ejecución del programa. Para esto, el programa debe tener información estadística sobre el problema que pretende gestionar, debe tener identificada la población afectada, debe poderse llevar a cabo en el corto plazo y debe tener resultados medibles.

 

Si bien algunos han considerado que estos bonos constituyen una “privatización de los servicios estatales”, no se puede desconocer que la participación del sector privado en programas de gestión pública ha probado ser mucho más eficiente. Para mencionar solo un ejemplo, en el 2014 se lanzó en Chicago un Bono de Impacto Social por USD$16,9 millones para financiar la expansión de un modelo educativo desarrollado por un centro que provee servicios de educación de alta calidad (Child-Parent Center –CPC–) para beneficiar a 2.620 niños en edad preescolar pertenecientes a familias de bajos recursos.

 

El propósito del programa consiste en preparar a niños en riesgo para que desarrollen todo su potencial en el colegio y en la vida, mediante el mejoramiento en la calidad de educación en edades tempranas, de manera que también se reduzca la necesidad de proveer servicios de educación especial. El bono fue financiado por el Fondo de Impacto Social de Goldman Sachs y Northern Trust como prestamistas senior, y JB y MK Pritzker Family Foundation como prestamistas subordinados, quienes solo obtendrán el repago de sus créditos, si los estudiantes obtienen resultados académicos positivos. Según la evaluación de los resultados de la primera cohorte publicados en abril del 2016, el 59 % de los niños que participaron en el programa obtuvieron resultados académicos que alcanzaron y excedieron el promedio nacional.

 

Avances locales

 

En Colombia, ya se creó el primer Bono de Impacto Social, mediante una alianza entre el Departamento de Prosperidad Social, BID-FOMIN, la Cooperación Económica de Suiza, la Fundación Corona, la Fundación Mario Santo Domingo y la Fundación Bolívar Davivienda. Este bono, por valor de COP$2.200 millones fue lanzado el pasado 29 de marzo y busca emplear a 514 personas pobres y desplazadas de Bogotá, Cali y Pereira. A través de este proyecto, Colombia no solo se convierte en pionero en creación de estos bonos en países en desarrollo, sino que le permitirá generar modelos y conocimientos para hacer proyectos de este tipo a mayor escala. Para este propósito, se están implementando otros dos bonos; uno, que busca crear mercado para fortalecer las capacidades y conocimientos locales de los diferentes actores para respaldar el desarrollo de pilotos y el otro para generar conocimiento, difusión y escalabilidad para sistematizar las experiencias adquiridas. 

 

Los beneficios para las entidades públicas son evidentes. En efecto, el bono le permite al Gobierno resolver problemas de ejecución de políticas públicas sin tener que buscar recursos por anticipado. Si el programa es exitoso (por ejemplo, se comprueba la disminución de la deserción escolar o de la tasa de niños con desnutrición), el Gobierno se ahorra recursos que tendría que gestionar más adelante para corregir los problemas que no fueron atendidos a tiempo, como mayores costos en el sistema de salud subsidiado para atender a la población desnutrida; dicho ahorro servirá de fuente de repago para el inversionista privado. También le permite al Gobierno trasladar el riesgo de la gestión de los programas de prevención al privado, permitiéndole enfocarse en asuntos que requieran atención prioritaria y urgente. Finalmente, pero no menos importante, los bonos de impacto social se convierten en una de las herramientas que le permiten al Estado cumplir con los fines esenciales de su creación “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.  

 

Los inversionistas privados también se benefician. En efecto, el bono les permite contribuir al desarrollo y bienestar de la comunidad mediante la realización de inversiones de alto impacto. Si bien usualmente la inversión en bonos de impacto social tiene tasas nominales, el riesgo de financiar programas que no sean exitosos debería ser menor en la medida en que los resultados de los programas son medibles, garantizando de esta manera el retorno de la inversión.

 

Lo que es más relevante de estos bonos, sin embargo, es el beneficio para la sociedad. La atención preventiva de comunidades vulnerables y desatendidas mediante la gestión de programas de alta calidad desarrollados por expertos, financiados por privados y pagados por el Estado únicamente contra resultados exitosos, no puede sino traducirse en una sociedad más incluyente, eficiente y socialmente responsable. En Colombia, por lo menos, hay incontables problemas sociales que podrían ser atendidos mediante este tipo de estructuraciones financieras, como la reducción de las tasas de desnutrición, abuso infantil y maternidad de adolescentes. Sin duda, la generación de empleos formales está sobre la mesa, sobre todo, teniendo en cuenta la reinserción de los guerrilleros de las Farc a la vida civil, sin dejar de mencionar la creación de programas para mejorar y proteger el medioambiente. 

 

Estas financiaciones apenas están empezando y el éxito de las mismas dependerá de los resultados de los programas piloto. De todas maneras, es, por lo menos, satisfactorio saber que no solo los bancos de desarrollo, como el BID y fundaciones como las mencionadas en esta columna están involucradas en este tipo de financiaciones, sino también bancos de inversión de talla mundial. Es también de aplaudir la iniciativa del Gobierno de lanzar bonos de impacto social piloto en la región; con el nivel, experiencia y responsabilidad de las entidades públicas y privadas involucradas en este primer proyecto, el éxito debería estar garantizado.