El proyecto de Presupuesto General de la Nación 2024: desafíos y un llamado a cumplir la regla fiscal

Alejandro Gómez

Miembro del Observatorio Laboral de la Universidad Javeriana

En primer lugar, es importante señalar que el Presupuesto General de la Nación (PGN) constituye una herramienta fundamental que establece cómo se financiarán y se usan los fondos públicos. Analizarlo permite identificar prioridades gubernamentales y evaluar si se cumplen promesas y coherencia en asignaciones. También examina la viabilidad financiera, la capacidad para compromisos sin excesiva deuda y su impacto en estabilidad y crecimiento económico.

Durante los últimos 10 años, ha habido un incremento del 66 % en el gasto público en términos reales. En contraste, el Producto Interno Bruto (PIB) ha experimentado un crecimiento de menos del 33 % en el mismo periodo. Esta situación implica que el aumento en el gasto público ha sido el doble del crecimiento económico. En otras palabras, el gasto público ha aumentado a una tasa significativamente más alta que el ritmo de crecimiento económico, lo que plantea interrogantes sobre la sostenibilidad financiera.

Trámite

El proyecto de PGN 2024 fue presentado el pasado 29 de julio, iniciando el proceso legislativo que se encuentra consignado en los artículos 56 y 346 de la Constitución Política, así como en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto).

Una vez radicado el proyecto, las comisiones económicas evalúan su coherencia y fundamentación y que se encuentre ajustado al Estatuto Orgánico de Presupuesto. En caso de encontrar falencias, pueden devolver el proyecto al Ministerio de Hacienda antes del 15 de agosto, y este tiene hasta el 30 de agosto para ajustarlo y presentarlo nuevamente.

Las comisiones tienen plazo hasta el 15 de septiembre para aprobar el monto presupuestado, y hasta el 25 de septiembre para aprobar la totalidad del proyecto. Culminando este proceso de revisión y ajuste, se somete a un debate simultáneo en las plenarias de ambas cámaras legislativas, que debe finalizar, a más tardar, a la medianoche del 20 de octubre.

Vale la pena resaltar que, si bien el Congreso de la República tiene la facultad de rechazar la aprobación del presupuesto o de no aprobarlo, la Presidencia de la República puede proceder a su sanción a través de un decreto.

Los montos

El proyecto de PGN 2024 tiene un monto total de 502,5 billones de pesos: las áreas que recibirán mayores recursos proyectados para el próximo año en pesos son: Servicio de la Deuda Pública (92,3 billones); Educación (70,5 billones); Salud (61,5 billones); Hacienda (54,5 billones); Trabajo (46,1 billones); Defensa (37,8 billones) y Prosperidad Social (25,7 billones). Como podemos observar, frente a los anteriores montos, se destaca que la asignación para el servicio de la deuda presenta una cifra significativamente elevada. De manera específica, se proyecta que, de cada 100 pesos contemplados en el proyecto de PGN 2024, 19 pesos estarán destinados al servicio de la deuda pública.

La distribución de los 502,5 billones de pesos del presupuesto se divide en tres categorías: funcionamiento (310,2 billones); servicio de la deuda (94,5 billones) e inversión (97,8 billones). En comparación, el presupuesto año 2023 aprobado fue de 422,5 billones de pesos, incluyendo adiciones. La asignación propuesta para el 2024 representa un aumento del 19 % en términos corrientes y del 9 % en términos reales. Específicamente, este aumento equivale a, aproximadamente, 41,2 billones de pesos, de los cuales 13,4 billones se destinarán al pago de la deuda pública.

Ahora bien, entre el presupuesto 2023 y el radicado por el Gobierno actual, la asignación presupuestaria refleja aumentos reales en 24 sectores. Estos aumentos estuvieron principalmente en áreas como el Servicio de la Deuda (13,4 billones), con un incremento del 17 %; Educación (8,2 billones), con un incremento del 13 %; Prosperidad Social (5,4 billones), con un incremento del 27 %; Salud (4,4 billones), con un incremento del 8 %, y Trabajo (3,6 billones), con un incremento del 9 %.

Por otro lado, se observaron reducciones en los sectores de Hacienda (-4,8 billones), Transporte (-1 billón), Registraduría (-0,9 billones), Presidencia de la República (-0,2 billones) y Ambiente (-0,2 billones).

Aumentos

Los presupuestos aprobados han experimentan en los últimos años un aumento constante a una tasa promedio del 4 % en términos reales cada año. En los años 2020 (19 %) y 2021 (9 %) se tuvo un aumento mayor, principalmente impulsados por el gasto destinado a abordar la emergencia sanitaria generada por el covid-19. El presupuesto vigente y el propuesto para el próximo año muestran aumentos del 9 % en términos reales, superando ampliamente la media histórica de crecimiento.

En este contexto, el proyecto de PGN 2024 representa un aumento considerable en comparación con el promedio de años anteriores. Este hecho suscita preocupación, especialmente a la luz del Plan Financiero 2023, que da cuenta cómo el Gobierno Nacional está aproximándose, de manera preocupante, al límite establecido por la regla fiscal, lo cual genera inquietudes, debido a ciertas incertidumbres en las estimaciones de ingresos.

Un aspecto paradójico radica en la proyección de un incremento de recaudación de 13,3 billones de pesos (equivalente al 0,8 % del PIB) para el próximo año, como resultado de medidas destinadas a combatir la evasión y la elusión tributaria. Esta previsión contrasta con la reciente adición presupuestal aprobada por el Congreso de la República, que implicó una reducción de 200.000 millones de pesos en los recursos asignados a fortalecer la Dian y su capacidad para implementar dichas estrategias. La falta de esta inversión plantea desafíos considerables para alcanzar la meta de recaudo propuesta.

Sumado a lo anterior, un aspecto crítico en la proyección de ingresos gubernamentales involucra alrededor de 15.000 millones de pesos adicionales (equivalentes al 0,9 % del PIB) provenientes de la recuperación de recaudos que actualmente están en litigio con la Dian. Estos procesos legales tienden a extenderse, en promedio, ocho años, pero se plantea resolver la mitad de estos casos en tan solo un año, sin proporcionar una explicación detallada de cómo se llevará a cabo esta gestión, lo que genera importantes cuestionamientos, en un momento en el que la economía requiere mensajes claros y decisivos acerca de las medidas macroeconómicas por seguir.

Por lo tanto, llama la atención que alrededor de 1,7 puntos porcentuales del PIB, que se anticipan como ingresos adicionales para respaldar el aumento del gasto público en el PGN 2024, son bastante dudosos. Esta situación deja al Gobierno con un margen de maniobra limitado para hacer frente a posibles contingencias en las que los ingresos sean inferiores a lo proyectado. La falta de flexibilidad podría terminar en primas de riesgo más elevadas para el país y, consecuentemente, en un aumento en los pagos de intereses.

Incumplimiento de la regla fiscal

Conforme a este análisis del proyecto de PGN 2024, es posible un eventual incumplimiento de la regla fiscal, al no honrar la correspondencia entre gastos e ingresos estructurales. Esto trae consecuencias nefastas en términos de pagos de intereses de deuda pública que va en aumento, problemas en el acceso a financiación y la estabilidad macroeconómica de nuestro país.

Es necesario que los congresistas tengan en cuenta estas las advertencias y exijan al Ejecutivo un menor crecimiento del gasto para preservar la estabilidad financiera. Igualmente, se destaca la necesidad de mejorar la transparencia y el acceso a la información en el proceso del PGN. Se resalta la importancia de desarrollar las discusiones sobre la aprobación del presupuesto de manera pública y no a puerta cerrada, y se sugiere la inclusión de oportunidades para la participación ciudadana a través de audiencias públicas.

Finalmente, se hace hincapié en la urgente asignación de recursos para la creación de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal, esencial para proporcionar el apoyo técnico al Congreso en la evaluación de la ley de PGN y para garantizar una toma de decisiones informada sobre el impacto macroeconómico y sectorial del presupuesto.

* Este artículo forma parte de la alianza entre ÁMBITO JURÍDICO y los observatorios Fiscal y Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana.