¿Es eficiente agregar demanda?

En la última década ha surgido una visión compartida sobre el papel estratégico de la compra pública: la transformación de una tarea menor de simple cumplimiento a una palanca política para racionalizar el gasto público dedicado a obras, bienes y servicios, para lograr otros objetivos como el desarrollo sostenible y la innovación en los mercados.

La última regulación europea de compra pública, Directiva Europea 2014/24/EU, reconoce que la agregación de demanda (a través de instrumentos como los acuerdos marco) por parte de grupos especializados o por un conjunto de entidades públicas puede generar eficiencias en el proceso, precios más bajos y la profesionalización de los compradores públicos.

Sin embargo, la agregación de demanda puede generar barreras de entrada a las pymes al favorecer a las grandes empresas. Así, una correcta agregación de demanda requiere un análisis profundo de costos y beneficios como cualquier otro problema económico. Hay que ser naïf o tener mala fe (o las dos) para afirmar que los beneficios se obtienen a cero costo. No hay almuerzo gratis en la economía moderna y la compra pública no es la excepción.

El estudio de casos concretos de estrategias de agregación de demanda por parte de organizaciones especializadas en el mundo[1], como BBG en Austria, Consip en Italia y Hansel en Finlandia, muestra que en muchos casos los mercados están poblados principalmente por grandes empresas. Ese es el caso de los servicios de telefonía, electricidad, gas y equipo médico altamente especializado. Por eso el mantra “la agregación de demanda mata pymes” no es creíble. La agregación de demanda parece ser la única estrategia para incrementar el poder negociador de los gobiernos. Tomemos como ejemplo el caso de equipos médicos como las máquinas de ultrasonido. El mercado de compra pública de Italia se caracteriza por tener entre 800 y 1.000 compradores potenciales (principalmente hospitales) y seis grandes productores. No hay que ser un experto mundialmente reconocido para concluir (correctamente) que la fragmentación total de la demanda es el paraíso para los productores/proveedores. Por tanto, algo de agregación de demanda beneficia a los compradores públicos y finalmente a los contribuyentes. Tener un sistema completamente descentralizado, en donde cada comprador público lleva a cabo su proceso de compra de forma independiente crea la escena para el crimen perfecto en donde unas pocas empresas ejecutan fácilmente estrategias anticompetitivas distribuyendo el pastel entre seis firmas en 800 o 1.000 lotes.

Cuando empresas pequeñas y grandes compiten, es sensato agregar demanda a través de lotes para compras de bajo valor, atados a áreas geográficas. De esta manera, la agregación de demanda permite tener economía de escala con las empresas grandes y ofrecer a las pequeñas la oportunidad de competir en las áreas en las que tienen ventajas competitivas por el conocimiento de las características de la demanda local y por su agilidad logística.

La agregación de demanda de bienes, servicios e incluso de obras (sencillas) requiere un análisis profundo de las necesidades de las organizaciones públicas y de la oferta. El beneficio para los contribuyentes es tangible y ha sido medido en muchos casos alrededor del mundo. Sin embargo, los errores pueden estar siempre doblando la esquina y generalmente ocurren por creer que una sola receta soluciona todos los problemas, cuando es necesario diseñar la solución para cada problema de acuerdo con su naturaleza. Ex cura theoria nascitur (la teoría nace de la práctica).

Gian Luigi Albano

Profesor de la Escuela Nacional de Administración Pública de Italia y consultor experto en compras públicas del Banco Mundial, el BID, la OCDE y la Comisión Europea.

[1]           Los interesados pueden leer SIGMA-OCDE, 2011 en http://www.sigmaweb.org/publications/Purchasing_Public_Procurement_2011.pdf