Teoría de móviles y finalidades del CPACA es constitucional

La Corte Constitucional declaró exequible el aparte normativo del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que consagra la teoría de los móviles y finalidades, con la que se faculta la solicitud de nulidad de ciertos actos administrativos de carácter particular.

El ciudadano demandante argumentaba que esta teoría ya había sido retirada del ordenamiento jurídico, mediante la sentencia C-426 del 2002, en la medida en que el máximo órgano constitucional se opuso al carácter restrictivo de esa tesis jurisprudencial, por limitar la acción de nulidad simple para actos de contenido particular y afectar de manera desproporcionada el derecho al acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva y el debido proceso de los ciudadanos.

No obstante, para el alto tribunal, lo que se expulsó no fue la teoría en sí misma considerada, sino una interpretación adoptada en 1996, que resultaba contraria a la Constitución para el caso del artículo 84 del derogado Código Contencioso Administrativo (CCA), al estar desligada de la norma legal y su espíritu frente a la diseñada por el legislador, y no por ser en sí misma inconstitucional. 

A juicio de la Corte, esa distinción es relevante, porque lo que se excluyó fue la potestad que se había arrogado el juez contencioso administrativo de fijar una regla jurisprudencial distante a la hermenéutica de la norma original, y no la teoría en sí.

En consecuencia, explicó que el artículo 137 del CPACA no revivió las mismas normas contenidas y expulsadas del artículo 84 del CCA que fue objeto de análisis en la Sentencia C-426 del 2002, ni se trata de contenidos normativos idénticos a los que ya habían sido objeto de estudio.

Justificación legislativa

De acuerdo con el pronunciamiento, la teoría de los móviles y finalidades tuvo su origen a mediados del siglo pasado, cuando la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 10 de agosto de 1961, consideró que la procedencia de las acciones contencioso administrativas no dependían de la naturaleza o contenido del acto impugnado, sino de los móviles y finalidades señalados en la ley para cada una de tales acciones.

Sin embargo, la Corte aclaró que dicha teoría sufrió una importante modificación en los años 90, especialmente a partir de la sentencia del 29 de octubre de 1996, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Así, el Consejo de Estado unificó distintos criterios de interpretación disímiles, concluyendo que la acción de nulidad procedía excepcionalmente contra los actos administrativos de carácter particular, cuando expresamente lo señalara la ley y en los casos en que aquellos trascendieran el interés personal e interesaran a toda la sociedad, al comprometer el orden social, político o económico del país.

En las demás situaciones, el Consejo sostenía que la acción de nulidad simple no procedía frente a actos particulares, por lo que la pertinente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del plazo de los cuatro meses siguientes al de su notificación.

Pero, en el año 2002, un ciudadano demandó la constitucionalidad de las interpretaciones que el Consejo de Estado hacía desde 1961 frente al artículo 84 del CCA, es decir, la teoría de los móviles y finalidades, señalando la de la sentencia del 29 de octubre de 1996 como la aplicable de manera dominante.

Esa demanda originó la Sentencia C-426 del 2002, que declaró exequible, de manera condicionada, el artículo 84 del CCA, "siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto".

La Sala Plena del Consejo de Estado, se opuso a esa providencia, alegando entre otros argumentos, la falta de competencia del máximo órgano constitucional para conocer de las interpretaciones judiciales y el desconocimiento del orden público de las normas procesales al permitirle al actor escoger la acción a invocar.

Respecto de esta última decisión, salvaron el voto varios magistrados, quienes no aceptaron que fuera necesario dicho pronunciamiento constitucional, en tanto que, a su juicio, no era cierto que a partir de 1996 la jurisprudencia del Consejo de Estado hubiese sido realmente uniforme y dominante al aplicar la teoría de los móviles y finalidades, pues varios fallos demostraban lo contrario.

En consideración con lo anterior, la Corte Constitucional encontró que el debate justificó la intervención del legislador en la definición del alcance concreto del mecanismo de nulidad simple, lo que, finalmente, se dio con la expedición del CPACA, precisamente con el artículo 137, sin que por ello sea inconstitucional. 

(Consejo de Estado Sección Tercera, Sentencia 52001233100019990083801 (30413), mar. 12/2015, C.P. Hernán Andrade Rincón)

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