¿Las personas jurídicas sometidas al derecho privado pueden expedir actos administrativos?

La sujeción general de una persona jurídica al derecho privado no excluye la posibilidad de que algunas de sus manifestaciones asuman la forma de acto administrativo.

Así lo recordó la Sección Primera del Consejo de Estado al declarar la nulidad del numeral 1º y del numeral 3º inciso 4º de la Circular Reglamentaria 006 del 2007, que estableció la sostenibilidad económica del sistema de verificación, seguimiento y evaluación de los laboratorios para el pago por calidad, expedida por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, y cuya naturaleza es la de un acto administrativo.

Según el alto tribunal, con independencia de la fachada que pueda recubrir una determinada decisión o actuación en virtud del criterio orgánico o subjetivo, es preponderante valorar la finalidad que persigue y si ella es o no expresión de alguna prerrogativa del poder público. (Lea: Estos son los cuatro periodos de la procedencia de la acción popular contra actos administrativos)

La razón es que allí donde se observen fines de interés general y se identifique el ejercicio de estas prerrogativas, con independencia de la naturaleza jurídica del sujeto que las detente, surgirán como contrapartida las garantías propias del Derecho Público, advirtió la corporación.

Criterios

A juicio de la corporación, la determinación de calificar una manifestación como acto administrativo depende del criterio que sea asumido para calificar un acto como tal.

En efecto, conforme ha señalado la doctrina respecto de los principales criterios empleados para la identificación de la función administrativa, señaló que esta calificación puede obedecer a un criterio subjetivo, a un criterio objetivo o a un criterio teleológico tal y como se explica a continuación:

1.Criterio subjetivo: Indica que un acto será administrativo siempre que emane de un ente perteneciente a la Administración Pública. La distinción entre personas públicas y personas privadas y las diferencias entre el régimen jurídico y las actividades desarrolladas por cada una de ellas están en la base de este parámetro. 

2.Criterio objetivo: A la luz de este criterio, la calificación de un acto jurídico como administrativo requerirá que se verifique en él una realidad material específica. Es decir, el ejercicio de una prerrogativa pública, entendida como la facultad que le confiere el ordenamiento jurídico a un sujeto para imponer su voluntad frente a otros. Lo relevante aquí, entonces, no es quién actúa sino cómo actúa un sujeto.

3.Criterio teleológico:  Sugiere que siempre que se identifiquen las finalidades propias de la administración pública una decisión unilateral será susceptible de ser catalogada como acto administrativo.

No obstante, la providencia resalta que, en la actualidad, aisladamente considerados, estos criterios no ofrecen suficientes elementos de juicio para cumplir su misión, razón por la cual se impone su utilización conjunta.

Dadas las visibles limitaciones que cada uno de ellos presenta en la realidad actual, en la que se ha disuelto el monopolio público antes existente sobre el interés general y ya no solo sujetos públicos ostentan la calidad de autoridades, la cualificación de un acto como administrativo, donde no sea claro que se trata de una decisión adoptada en ejercicio de una función administrativa, debe obedecer a la aplicación sucesiva de estos criterios, hoy complementarios (C. P. Guillermo Vargas)

Consejo de Estado Sección Primera, Sentencia 11001032700020080002300, abr. 14/16

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