Reforma tributaria 2019: ¿una norma para la promoción del crecimiento económico y la inversión?

Eleonora Lozano Rodríguez

 

Directora del Doctorado en Derecho y de la Maestría en Tributación de la Universidad de los Andes. Socia de Estudios Palacios Lleras.

 

elozano@uniandes.edu.co.

 

En proceso de publicación con la editorial Springer se encuentra un capítulo de mi autoría titulado Tax Incentives in Pacific Alliance Countries, the BEPS Project (Action 5) and the 2030 Sustainable Development Agenda, que fue recientemente presentado en la Pontificia Universidad Católica de Perú y en el World Trade Institute de la Universidad de Berna.

 

El documento hace una aproximación teórica y conceptual a los incentivos tributarios, sus características deseables y problemáticas. También presenta los objetivos que, desde el escenario internacional, el proyecto Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) de la Ocde y la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 buscan de su buen diseño e implementación. Analiza, así mismo, el panorama actual de una muestra de incentivos de los impuestos sobre la renta y al valor agregado en los países de América Latina, en general, y en aquellos de la Alianza Pacífico, en particular, mostrando sus dificultades para satisfacer los estándares internacionales. Finalmente, propone una serie de recomendaciones de política pública para su mejora.

 

Lo primero que habría que concluir es que no todos los beneficios tributarios son incentivos a favor del crecimiento económico y de la inversión. Frente a aquellos que lo son, no existe unanimidad en la literatura en cuanto a su definición. Sin embargo, reúnen las siguientes características: deben ser medidas tributarias especiales y excepcionales frente a reglas generales, favorables a un sector o tipo de inversión para atraerla; persiguen incrementar su tasa de retorno o reducir los riesgos y costos; deben cumplir un estricto proceso de cualificación de requisitos para su acceso; deseablemente deben estar definidas para un periodo determinado; engloban uno o varios impuestos; pueden interactuar con otras estrategias proinversión y generan un impacto negativo en las finanzas públicas, si no son costo-eficientes.

 

También concluyo que, junto a las estrategias tributarias, existen otras proinversión, y que no necesariamente las primeras son eficaces, aunque sí las más utilizadas en el contexto global.  Así, las posibles distorsiones que los incentivos tributarios pueden generar al existir regímenes preferenciales es una preocupación del proyecto BEPS de la Ocde, por lo que resulta fundamental el análisis de la sustancialidad de las actividades económicas. En cuanto a su efectividad para el logro de los objetivos deseables de la Agenda de Desarrollo Sostenible (ADS) es muy relevante su nexo con las medidas de política fiscal proinversión, así como su constante seguimiento y evaluación.

 

El caso colombiano

 

Analizando la situación colombiana dentro del contexto de los países de la Alianza Pacífico, los incentivos presentan problemas de cuantificación del gasto tributario asociado y su costo-eficiencia, así como una pobre rendición de cuentas por parte de sus beneficiarios. No existe, por lo tanto, un seguimiento a este tipo de políticas fiscales ni mucho menos una adecuada relación con los procesos presupuestales, afectando, por lo tanto, los objetivos deseables de la ADS.

 

En el documento se presentan, siguiendo la tipología de James (2016), unas tablas que relacionan los incentivos tributarios, en los impuestos sobre la renta (directos) y al valor agregado (indirectos), con los objetivos de la ADS 2030. En su consagración normativa es factible encontrar fácilmente este relacionamiento, pero no existen mediciones de su eficacia.

 

Colombia, hasta la Ley 1943 del 2018, era la jurisdicción que más ofrecía incentivos tributarios en el impuesto sobre la renta, seguido por Chile, México y Perú. La situación se revierte para aquellos en el impuesto al valor agregado, donde el mayor número lo detenta Perú, seguido de cerca por Colombia y México.

 

La pregunta que hoy se plantea es si todo lo investigado cambia con la expedición de la Ley 2010 del 2019, “por la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario”. La conclusión, preliminarmente, es que las problemáticas subsisten. 

 

Lo primero que habría que decir en relación con esta norma es que la exención del IVA durante tres días para la adquisición de bienes como vestuario, electrodomésticos, elementos deportivos, juguetes y útiles escolares, no corresponde a un incentivo tributario que busque crecimiento o inversión, sino a un beneficio no costo-eficiente que genera un gasto tributario sin rédito futuro (tax holidays, según la terminología global).

 

Lo mismo sucede con aquellas medidas que buscan devolver el IVA a los más vulnerables, en la que pareciera que el Gobierno pretende demostrar que hoy existen los mecanismos administrativos para realizar dicha devolución, por si acaso en el futuro se propone gravar toda la canasta básica familiar, lo cual seguramente sucederá. Es decir, la aparente generosidad tributaria del Gobierno, luego de las protestas de noviembre y diciembre del año pasado, no es más que la preparación de próximas reformas que buscarán extender el IVA a otros bienes de la canasta familiar. Puro populismo tributario con intereses en el trasfondo. 

 

Políticas públicas

 

Por su parte, las reducciones tarifarias en el impuesto sobre la renta (incluyendo la renta presuntiva y los dividendos); la deducción del primer empleo; la deducción por educación de empleados; las rentas exentas para el desarrollo del campo colombiano; los regímenes de megainversiones, obras por impuestos y simple; la eliminación del impuesto al patrimonio a las empresas; la posibilidad de descontar el IVA pagado en la adquisición de activos fijos reales productivos y el descuento tributario en el impuesto sobre la renta del 50 % del impuesto de industria y comercio y su complementario, entre otros, buscan aparentemente lograr un crecimiento económico o expandir la inversión, según el tipo de incentivo, pero no cuentan con las políticas públicas adecuadas para su seguimiento y evaluación que a continuación propongo:

 

1. Elaboración periódica de informes sobre incentivos tributarios. Colombia debe publicar de forma constante, oportuna y detallada los costos, los beneficios esperados, las fechas de expiración, los principales beneficiarios y los objetivos de los incentivos. Así mismo, debe estimar, de la manera más precisa posible, el gasto tributario que surge de los mismos.

 

2. Vinculación de informes sobre incentivos tributarios en toma de decisiones del proceso presupuestal. El análisis de costo-eficiencia de los incentivos tributarios debe ser tenido en cuenta por el Ejecutivo a la hora de preparar anualmente los presupuestos, y también al momento de ser aprobados por nuestro Congreso u órgano correspondiente a nivel subnacional.

 

3. Seguimiento constante y evaluación de la efectividad de los incentivos tributarios y participación de múltiples actores. El Gobierno, junto con veedurías ciudadanas y cooperación internacional, deben hacer seguimiento a las políticas fiscales que incluyan incentivos tributarios velando por su costo-efectividad. Así mismo, deben revisar la concurrencia y complementariedad con otros mecanismos proinversión, diferentes a los tributarios. 

 

4. La evaluación de los incentivos tributarios debe incluir la satisfacción de aspiraciones internacionales del proyecto BEPS de la Ocde y la ADS 2030. Los estándares internacionales contenidos en el proyecto BEPS, así como en la ADS sirven para armonizar los regímenes tributarios, evitar la competencia tributaria nociva y volverlos más justos y progresivos.

 

5. Inclusión de incentivos tributarios solo en normas de naturaleza tributaria. Debe eliminarse en el país la práctica reiterada por la cual normas no tributarias incluyen incentivos de este tipo para fomentar sectores o actividades en particular, en el mejor de los casos, pues muchas veces su introducción es motivada por intereses particulares y/o presiones políticas.

 

6. Criterios claros en la ley para el acceso a los incentivos tributarios. Con el fin de evitar corrupción en la asignación de los incentivos, la ley debe fijar inequívocamente los requisitos para su otorgamiento y términos de vigencia.

 

7. Necesaria coordinación de los gobiernos nacionales y subnacionales en el seguimiento y evaluación de los incentivos tributarios. Es común en nuestro país no cuantificar el gasto tributario que se genera a nivel subnacional por los incentivos tributarios asignados, donde usualmente la discusión se queda a nivel nacional. Surge, por lo tanto, la necesidad de una debida coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno.

 

8. La problemática de los incentivos tributarios está sobrediagnosticada. Se requiere, por lo tanto, el esfuerzo del Gobierno Nacional y subnacional en el perfeccionamiento de estructuras tributarias planas, con incentivos excepcionales proinversión y con evaluaciones periódicas, para así dar cumplimiento a los estándares internacionales y lograr esquemas tributarios más equitativos, progresivos y eficientes.

 

Espero que estas recomendaciones sirvan a la Comisión de Beneficios Tributarios, cuya creación fue reiterada por la Ley 2010 del 2019 (art. 137), con el objetivo de evaluar la conveniencia de los beneficios tributarios vigentes y proponer reformas para lograr su eficiencia en el cumplimento de sus propósitos, dentro de los cuales se encuentran la reactivación de la economía, la generación de empleo, el fomento del emprendimiento, la formalización laboral, entre otros.

 

Bibliografía

 

– Lozano, Eleonora, 2020. Tax Incentives in Pacific Alliance Countries, the BEPS Project (Action 5) and the 2030 Sustainable Development Agenda. En Tax and Development. Editorial: Springer. Material en proceso de publicación.

 

– James, Sebastian, 2016. Tax Incentives Around the World. En Rethinking Investment Incentives: Trends and Policy Options, edited by Tavares-Lehmann Ana Teresa, Toledano Perrine, Johnson Lise, and Sachs Lisa, 153-76. NEW YORK: Columbia University Press. http://www.jstor.org.ezproxy.uniandes.edu.co:8080/stable/10.7312/tava17298.10