“Con corte al 30 de septiembre, hay 326.025 procesos judiciales en contra de la Nación, con unas pretensiones de 490,9 billones de pesos”

La designación de Martha Lucía Zamora Ávila como directora de la Agencia Nacional de la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) se suma a la amplia trayectoria que esta abogada, especialista en Derecho Penal, tiene al servicio del Estado. En conversación con ÁMBITO JURÍDICO, Zamora revela el estado de litigiosidad con el que recibe la ANDJE, las estrategias para prevenir la generación de nuevos daños antijurídicos y la hoja de ruta para materializar el rumbo impuesto por el actual Gobierno, en lo que se relaciona con el reconocimiento de los derechos de las víctimas, como pilar de defensa del Estado.

 

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Cuáles son los principales retos que asume como directora de la ANDJE?

 

Martha Lucía Zamora Ávila: En materia de defensa ante jueces nacionales, uno de los principales retos es reducir la litigiosidad que enfrenta el Estado, lo cual se logra previniendo el daño antijurídico, para evitar que el Estado tenga que ser demandado. En esta materia, la Agencia tiene un rol fundamental con el acompañamiento que hace a las entidades para la determinación y aprobación de las políticas de prevención de daño antijurídico. 

Paralelo a este reto, también tenemos que promover que las entidades utilicen los mecanismos alternativos de solución de conflictos cuando, desafortunadamente, el daño es generado por el Estado. No se justifica que si el daño antijurídico lo provocó el Estado, tenga que ser demandado para obtener la reparación. El Estado debe ser consciente de esto y analizar muy bien los eventos, para determinar si le asiste razón, o no, a quien le reclama una indemnización. Por supuesto, para esto las entidades deben contar con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que, en la medida de las posibilidades económicas, las entidades cuenten con recursos para atender este tipo de reparaciones.

Á. J.: ¿En qué otros frentes actúa la Agencia?

 

M. L. Z. Á.: Otra de las funciones de la Agencia radica en la elaboración de estudios sobre las principales causas generadoras de litigiosidad en contra del Estado, con el fin de, posteriormente, definir lineamientos relacionados con el ciclo de defensa del Estado. En una búsqueda de mejora continua, tenemos como propósito fortalecer la capacidad para elaborar documentos orientados a incidir de manera más directa en el diseño e implementación de políticas públicas relacionadas con el ciclo de defensa jurídica del Estado. Esto supone la creación de canales más efectivos de interacción con las entidades públicas que permitan identificar problemáticas en el ciclo de defensa jurídica del Estado y plantear soluciones a través de la construcción de documentos estratégicos.

También desarrolla planes de capacitación y actualización en defensa jurídica del Estado, dirigidos a servidores de entidades nacionales y territoriales. Se trata de programas 100 % virtuales y gratuitos que se ofrecen a través de la plataforma digital denominada Comunidad Jurídica del Conocimiento. Además de un portafolio de cursos virtuales en los que se han certificado más de 27.000 personas, la entidad ofrece conferencias y seminarios web. Así mismo, desarrolla un diplomado, en alianza con la Escuela Superior de Administración Pública, del cual se han beneficiado 6.689 personas en todo el territorio nacional.

Á. J.: ¿Con qué cifras de demandas en curso contra el Estado recibe la Agencia?

 

M. L. Z. Á.: Con corte al 30 de septiembre del 2022, en el sistema se tienen registrados 326.025 procesos judiciales en contra de la Nación, los cuales tienen unas pretensiones de 490,9 billones de pesos. En lo que corresponde a procesos arbitrales, actualmente se encuentran 35 tribunales activos, en los cuales se encuentra convocada una entidad del orden nacional, con unas pretensiones de 2,47 billones de pesos.

Adicionalmente, al 30 de septiembre, hay 12 controversias internacionales con pretensiones por 11 billones de pesos y 866 peticiones y casos ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), que han sido notificados al Estado colombiano.

Á. J.: ¿En qué áreas se encuentra la mayor litigiosidad?

 

M. L. Z. Á.: En los procesos judiciales, en cuanto a las demandas laborales, actualmente ascienden a 243.763 y agrupan el 74,8 % del total de procesos, pero, en conjunto, representan únicamente el 7,1 % de las pretensiones (35 billones). En este frente, la entidad de mayor litigiosidad es Colpensiones, que está demandada en 96.104 procesos, con pretensiones de 4,3 billones de pesos, los cuales están relacionados, principalmente, con el traslado de régimen pensional y demandas para acceder o reliquidar la pensión de vejez o sobreviviente.

Por su parte, las demandas no laborales representan el 25,2 % de los procesos, pero agrupan el 92,9 % de las pretensiones (455,8 billones de pesos). Estos procesos, en su mayoría, corresponden a las acciones judiciales tendientes a la reparación de los perjuicios causados a un grupo y a la reparación directa. Ambas acciones están asociadas a casi 50.000 procesos y tienen, en conjunto, unas pretensiones de 348 billones de pesos, relacionadas, principalmente, con daños derivados de un acto administrativo lícito y desplazamiento forzado. Las entidades más demandadas son la Policía Nacional, cuyos procesos tienen unas pretensiones de 131 billones de pesos, y el Ministerio de Defensa, con 70 billones de pesos en pretensiones.

En cuanto a procesos arbitrales, el sector que concentra la mayor litigiosidad es el de transporte, con 12 procesos activos y pretensiones por 2,1 billones de pesos, que, respectivamente, representan el 34 % y el 85 % del total. La Agencia Nacional de Infraestructura está vinculada en nueve procesos (25,7 % del total), con pretensiones por 1,9 billones de pesos (75,4 % del total).

Á. J.: ¿Qué estrategias se van a implementar para fortalecer la prevención de nuevos litigios en esas materias?

 

M. L. Z. Á.: Para el fortalecimiento de la prevención y, en consecuencia, la disminución de la litigiosidad, la Agencia asesora a las entidades públicas de forma permanente en el cumplimiento de cada una de las etapas del ciclo de prevención del daño antijurídico (formulación, aprobación, implementación y seguimiento). Se resalta la asesoría personalizada para lograr la identificación y la selección de las causas con mayor impacto, que requieren ser trabajadas de forma prioritaria en las políticas de prevención del daño antijurídico.

Para los próximos años, la Agencia trabajará de la mano con las 20 entidades públicas del orden nacional con mayor número de procesos (litigios), para caracterizar y estudiar a fondo las causas y subcausas, cómo se han venido atacando y rescatar las medidas y mecanismos a los que sea necesario darles continuidad. Adicionalmente, se debe trabajar en la construcción de nuevas estrategias para contrarrestar la configuración del daño antijurídico. Hemos identificado que se requiere más involucramiento del nivel directivo y de las áreas misionales, con el fin de construir documentos estratégicos contentivos de las políticas de prevención.

Á. J.: ¿Y a nivel territorial?

 

M. L. Z. Á.: Estamos estructurando el programa de prevención a nivel territorial, que inicia con el diagnóstico de las causas que configuran el daño antijurídico en los departamentos, las cuales pueden ser diferentes a las de las entidades del orden nacional. Acá tenemos un reto importante, porque esta información no está recopilada en un sistema de información como en el caso de eKOGUI para las entidades públicas del orden nacional.

Otro proyecto clave, para ese efecto, consiste en implementar un modelo de evaluación de gestión por resultados. Se trata de un instrumento de gerencia jurídica pública, que permite la medición integral de la gestión de las oficinas jurídicas frente a cada uno de los ejes del Ciclo de Defensa Jurídica del Estado, los cuales son: prevención del daño, prejudicial, judicial, cumplimiento de sentencias y obligaciones, recuperación de recursos públicos y gestión del conocimiento.

El modelo se mide a partir de un índice multidimensional que se genera por la sumatoria de seis subíndices correspondientes a cada uno de los ejes que integran el Ciclo.

Á. J.: ¿Qué se busca con esa herramienta?

 

M. L. Z. Á.: Se busca que las diferentes entidades puedan tomar decisiones basadas en evidencia objetiva desde una perspectiva estratégica y congruente con las metas planteadas por la Agencia y las diferentes entidades. Frente a la medición de abogados del Estado, la Agencia desarrolló diferentes estudios que caracterizan los apoderados que defienden los intereses litigiosos de la Nación. Lo anterior permite contar con una línea base para la construcción, en el mediano plazo, de un modelo de seguimiento y evaluación con enfoque diferencial, atendiendo el tipo de vinculación y niveles de complejidad de la litigiosidad de las entidades por número, tipo e impacto fiscal de los procesos a su cargo.

Á. J.: ¿De qué manera se piensa armonizar el reconocimiento de las víctimas, pilar del Gobierno actual, con la defensa del Estado en controversias que están en curso en el SIDH?

 

M. L. Z. Á.: Hemos querido priorizar las soluciones amistosas, no solo con la finalidad de evitar el tránsito a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), sino para lograr cumplir con las recomendaciones encaminadas a la reparación integral, especialmente, las medidas de satisfacción a las víctimas, el reconocimiento de la responsabilidad y lograr, de esta forma, la reconciliación y la estabilidad de la paz.

Á. J.: ¿Tienen definida una hoja de ruta para lograr la articulación de las entidades estatales en temas relacionados con el abuso de la fuerza pública?

 

M. L. Z. Á.: El presidente de la República y el ministro de Defensa están construyendo toda una cultura de humanización del cumplimiento de la función constitucional en cabeza de la fuerza pública, así como el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

Á. J.: ¿Existe algún proyecto para fortalecer la agencia presupuestalmente?

 

M. L. Z. Á.: Solicitamos un incremento presupuestal para atender una función que la ley de seguridad ciudadana (L. 2197/22), que ordena adelantar el cobro coactivo de las penas de multa impuestas y que exige una fortaleza institucional para obtener resultados en esta actividad administrativa, cuyos recursos están destinados al sistema penitenciario y carcelario.

Á. J.: Cuéntenos un poco más sobre el piloto que inició el departamento de Antioquia para crear la calculadora de impacto. ¿En qué consiste?

 

M. L. Z. Á.: Este es un proyecto que se inspiró en la Calculadora de Impacto Normativo que expidió la Agencia para identificar los factores de riesgo en actos administrativos de carácter general y abstracto. Con esta nueva iniciativa, lo que se pretende es analizar las causas que llevan a que los acuerdos expedidos por los concejos municipales sean declarados nulos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La idea es crear una herramienta que les permita a los funcionarios, que participan en la formación y la expedición de estos acuerdos, responder unas preguntas y, con base en las respuestas, identificar el nivel de riesgo de anulación. Lo que se busca es que se identifiquen oportunamente las debilidades del acto y que se expidan acuerdos más robustos y difícilmente cuestionables ante el juez competente.

Á. J.: ¿Qué estrategia se prevé frente a demandas internacionales?

 

M. L. Z. Á.: La defensa jurídica del Estado ante los órganos del SIDH tendrá un enfoque especial en las víctimas. Esto quiere decir que ellas tendrán la máxima atención en el marco de dos mecanismos que tenemos ante la Corte IDH: (i) el mecanismo de soluciones amistosas y (ii) el cumplimiento de las recomendaciones de la CIDH, en el marco de los informes de fondo, en los cuales establece que el Estado de Colombia es responsable por violaciones a los derechos humanos. Estas son oportunidades procesales en las cuales nos queremos enfocar para cumplir de manera concertada con las víctimas y las obligaciones internacionales que tiene el Estado de Colombia.

A través de estos mecanismos, queremos que las víctimas se sientan verdaderamente reparadas. Queremos garantizar el enfoque diferencial en cada uno de los casos que tenemos ante la CIDH y la Corte IDH. Contaremos también con apoyo sicosocial para asegurarnos de intervenir en estos procesos sin generar acciones con daño a las víctimas.

Á. J.: ¿Y en lo que respecta a los casos que se encuentran en litigio?

 

M. L. Z. Á.: En esos eventos revisaremos las líneas de defensa para asegurarnos de plantear argumentos con los cuales también sea posible presentar reconocimientos de responsabilidad internacional, incluso en etapas tempranas del proceso cuasi-judicial ante la CIDH. Con lo anterior, también evitaremos, en lo posible, que los casos lleguen a la Corte IDH, aunque también entendemos que las sentencias del tribunal internacional constituyen una medida de reparación para las víctimas. Queremos revisar, también de manera detallada, las estrategias de defensa que tenemos ante la Corte IDH, precisamente, para determinar los alcances de los reconocimientos de responsabilidad internacional.

Á. J.: ¿Cómo están las cifras en materia de litigios internacionales?

 

M. L. Z. Á.: A la fecha, Colombia enfrenta 12 controversias internacionales de inversión. Las pretensiones de los inversionistas en todos estos arbitrajes superan los 11 billones de pesos. En el arbitraje internacional de inversión, la idea es darle continuidad al modelo de defensa que tiene Colombia, que arroja una tasa de éxito del 99 %, con la idea de optimizar la utilización de recursos públicos.

Á. J.: ¿Qué papel juega la conciliación frente a la actividad regular de la ANDJE?

 

M. L. Z. Á.: Juega un papel preponderante para esta administración. Recientemente, se expidió el Estatuto de Conciliación, que entrará a regir en enero del próximo año. Este cuerpo normativo le permitirá a la Agencia promover e impulsar la conciliación en aquellos casos en los que pudiera ser clara la responsabilidad del Estado en algún hecho que generó un daño. La Agencia, con la presencia que puede hacer en los comités de conciliación de las entidades públicas del orden nacional, podrá proponer o respaldar fórmulas conciliatorias en tales eventos; reitero que aquí es necesario ser conscientes de la realidad económica y presupuestal de las entidades, pero, desde la Agencia, las apoyaremos para que procuren conseguir los recursos económicos que les permita atender este tipo de sucesos.

Á. J.: ¿Qué estrategia se llevará a cabo frente al tema San Andrés?

 

M. L. Z. Á.: La defensa del Estado colombiano en las controversias y cuestiones jurídicas actualmente en curso y pendientes con la República de Nicaragua está a cargo de la Cancillería. En el marco de las funciones asignadas a la ANDJE, estamos dispuestos a apoyar a la Cancillería en la defensa de los intereses y derechos del Estado colombiano en este importante asunto de nuestra política exterior.