“El Estado enfrenta más de 353.000 procesos judiciales cuyas pretensiones suman cerca de 603 billones de pesos”

En entrevista con ÁMBITO JURÍDICO, Paula Robledo, directora general (e) de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), habla sobre el número de las demandas y las cuantías en contra de la Nación, los objetivos estimados para el 2024, las áreas del Derecho que generan más demandas y las estrategias defensivas del Estado, tanto en los casos nacionales, como internacionales, entre otros temas.

ÁMBITO JURÍDICO: Con corte al 31 de diciembre del 2023, ¿cuál es el estado actual de las demandas que cursan en contra de la Nación?

Paula Robledo: El Estado colombiano enfrenta más de 353.000 procesos judiciales cuyas pretensiones suman cerca de 603 billones de pesos. A pesar del volumen de casos y la magnitud del monto en cuestión, se ha observado un importante incremento en la tasa de éxito procesal, aumentando en, aproximadamente, ocho puntos porcentuales con respecto al año 2022, alcanzando ahora el 64,7 %.

Este avance demuestra una mejora sustancial en la defensa jurídica del Estado. Sin embargo, es crucial destacar que este logro no permite relajarnos; por el contrario, refuerza la importancia de mantener un enfoque constante en el trabajo eficaz y eficiente. El riesgo potencial sobre el patrimonio de los colombianos sigue siendo significativo, lo que nos insta a ser diligentes y comprometidos con la protección de los intereses de la ciudadanía. La defensa jurídica del Estado debe estar a cargo de personas que demuestren compromiso, experiencia específica, idoneidad, honestidad, transparencia y rigurosidad. 

Á. J.: ¿Cuáles son las áreas en las que más se condena al Estado y que generan más preocupación y seguimiento por parte de la ANDJE?

P. R.: Las condenas en contra del Estado se concentran, principalmente en materia laboral, lo que está directamente relacionado con las causas por las cuales se reciben mayor número de demandas. Esto incluye todos los temas relacionados con el reconocimiento de prestaciones económicas periódicas.

Esta correlación sugiere la necesidad de una atención especial en la gestión de los asuntos laborales y es fundamental implementar políticas de prevención efectivas que aborden las causas subyacentes de estas demandas y promuevan el reconocimiento de los derechos en sede administrativa y no necesariamente en un escenario judicial.

Sin embargo, otros aspectos nos generan gran preocupación son los procesos que por su importancia jurídica y económica pueden tener un impacto negativo en contra del Estado. En este sentido, la Agencia se asegurará de intervenir en estos, con el fin de garantizar una defensa técnica equilibrada y eficaz.

Más allá de detallar cuáles son esos procesos, considero importante comentarles los ejes sobre los cuales se concentrará nuestra defensa:

(i) La lucha contra la corrupción es una de nuestras principales prioridades. Actualmente, contamos con instrumentos jurídicos que no han sido explotados adecuadamente, como la acción de reparación directa contra particulares, el medio de control de repetición, el llamamiento en garantía con fines de repetición y la constitución de víctima en los procesos penales. Nos enfocaremos en utilizar estos instrumentos de manera efectiva para combatir la corrupción y buscar la recuperación de los recursos públicos.

(ii) Muchos territorios del país sufren de un abandono institucional, donde las implicaciones de una defensa jurídica inadecuada y su impacto económico en la población no está debidamente diagnosticadas. Hoy, la Agencia es la coordinadora del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, y estamos comprometidos en brindar apoyo directo en la defensa de los procesos judiciales de aquellas entidades territoriales que más lo necesiten. Nuestro objetivo es garantizar que estas comunidades reciban la representación legal adecuada para proteger sus intereses litigiosos.

Á. J.: En relación con la defensa jurídica internacional, ¿cuáles son los principales escenarios en los que la ANDJE realizará un trabajo de seguimiento especial?

P. R.: En materia de defensa jurídica internacional, la ANDJE atiende en dos frentes principales. El primero, es la defensa del Estado ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), donde nos dedicamos a defender y garantizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. El segundo, se relaciona con las controversias internacionales de inversión, donde trabajamos para salvaguardar los intereses del Estado frente a disputas con inversionistas extranjeros.

En los casos que se llevan ante el SIDH trabajamos en la dignificación de las víctimas. Muchos de estos se refieren a graves violaciones de derechos humanos, por lo que impulsaremos el mecanismo de soluciones amistosas y mantendremos una actitud reflexiva para reconocer las violaciones ocasionadas, cuando se den los presupuestos para ello.

En materia de arbitrajes de inversión, estamos esperando decisiones o laudos en nueve controversias de inversión, incluyendo la relacionada con el galeón San José, e iniciamos fase escrita en relación con la tercera demanda presentada por Glencore y en el caso relacionado con la enajenación temprana de las acciones de Triple A. Así mismo, debemos atender las fases iniciales de la demanda arbitral presentada por Infrared y la cuarta demanda presentada por Glencore.

Para atender estos complejos litigios, hemos fortalecido el equipo interno de defensa jurídica internacional de la Agencia y hemos diversificado el portafolio de firmas internacionales que nos representan. Esta estrategia nos permite garantizar una efectiva transferencia de conocimientos y mantener la más alta calidad en el ejercicio de la representación, al tiempo que avanzamos en la reducción de los costos asociados a la defensa.

Á. J.: Como garante del cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) por las violaciones de derechos humanos contra integrantes de la Unión Patriótica, ¿qué acciones han emprendido?

P. R.: Para dar cumplimiento a esta sentencia, desde el primer día de mi encargo hemos llevado a cabo diversas acciones orientadas a la implementación de las medidas de reparación establecidas por la Corte IDH. La Agencian lideró la instalación de la comisión para la constatación de la identidad y parentesco de las víctimas listadas en los anexos II y III de la sentencia. Adicionalmente, diseñó un Plan de Trabajo e Indicadores de Cumplimiento de manera concertada con los intervinientes comunes y creó un portal web de buzón de víctimas en el que publicó la integridad sentencia.

Uno de los retos que tenemos es la realización de cinco foros académicos en universidades públicas a nivel nacional sobre temas relacionados con el caso, como garantía de no repetición.

Á. J.: ¿Qué balance nos puede presentar de la transformación digital de la entidad, con la puesta en funcionamiento de herramientas como el Sistema Único de Gestión e Información Litigiosa del Estado Colombiano (eKOGUI)?

P. R.: Estamos frente a un cambio de paradigma en el Derecho. Ya no basta con conocer de normas. Los profesionales deben tener a su disposición herramientas digitales que les permitan explotar la información y tomar decisiones estratégicas. La Agencia se asegura que quienes defienden judicialmente al Estado hagan parte de ese cambio de paradigma.
Desde el año 2023, el sistema eKOGUI ha ido consolidándose como un eficiente gestor de procesos. Ahora, aquellos encargados de defender los intereses litigiosos del Estado cuentan con funcionalidades de trazabilidad y herramientas analíticas que anteriormente solo estaban al alcance de las grandes firmas, debido a sus costos. Herramientas que explotan los datos históricos registrados en el sistema, como, por ejemplo, el cálculo de la probabilidad de pérdida de un proceso o la sugerencia de sentencias de unificación que posiblemente estén relacionadas con el caso que tiene asignado el o la abogada.

Estos instrumentos no solo están disponibles para las entidades del orden nacional, sino que cada vez más entidades territoriales registran su litigiosidad. Así, desde la Agencia estamos sumando a las capacidades de los territorios para monitorear y gestionar la litigiosidad. Tenemos experiencias como la de la alcaldía de Pasto, donde “gracias a la implementación del sistema, la entidad pudo elevar el índice de desempeño institucional, alcanzando un 100 % en la política de defensa judicial”.

En este proceso de transformación digital, la Agencia está articulada con el proyecto de transformación digital de la justicia. Hemos venido trabajando, de la mano con la Procuraduría General de la Nación y la Rama Judicial, para lograr la interoperabilidad de los sistemas de información.

Á. J.: ¿Cuáles son los objetivos y metas de gestión para el año 2024?

P. R.: Durante el 2024, la ANDJE ampliará su presencia en los territorios, focalizándose especialmente en aquellos con mayores problemáticas. El trabajo colaborativo con las entidades territoriales es fundamental para asegurar los derechos de los ciudadanos, fomentar el reconocimiento temprano de derechos y salvaguardar los recursos públicos.

Como parte de esta iniciativa, nos enfocaremos en la prevención del daño antijurídico en la región del Pacífico, coordinándonos estrechamente con los cinco departamentos de su cuenca y sus principales municipios. Nuestro objetivo será identificar y sistematizar la litigiosidad local, con el propósito de proponer alternativas para la conciliación temprana de derechos, así como diseñar e implementar estrategias de prevención del daño antijurídico. Esta estrategia está alineada con el Plan Nacional de Desarrollo, que estableció el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, con el fin de fortalecer la defensa jurídica en todas las entidades públicas a nivel nacional y territorial.

Adicionalmente, impulsaremos la implementación de un modelo de gestión por resultados, que permitirá evaluar de manera precisa el desempeño de las oficinas jurídicas en todas las etapas del ciclo de defensa jurídica. Esto nos proporcionará información objetiva para respaldar la toma de decisiones.

Por último, estamos dedicados a la creación de instrumentos para establecer un modelo de acreditación y evaluación de las personas que defienden los intereses litigiosos del Estado. Dada la preocupante cantidad de procesos y el valor de las pretensiones, es imperativo que la defensa técnica de las entidades públicas esté a cargo de los y las mejores profesionales del país.

Á. J.: ¿Qué papel juega hoy la conciliación frente a la defensa jurídica del Estado?

P. R.: La conciliación, junto a los demás mecanismos de resolución de conflictos, tiene un papel fundamental en la defensa jurídica del Estado. Es importante mencionar que el uso efectivo de estos mecanismos garantiza el reconocimiento temprano de derechos, promueve la descongestión judicial y genera importantes ahorros para el Estado.

La Agencia ha emitido diferentes lineamientos dirigidos a fomentar el uso de estos mecanismos en las principales causas de condena, detallan aspectos legales que las entidades deben considerar en el análisis de sus casos. Además, durante el año 2024, desarrollaremos distintas herramientas tecnológicas para apoyar las decisiones de los comités de conciliación al momento de decidir sobre la viabilidad de conciliar un caso.

La participación de la Agencia con voz y voto en los comités de conciliación de las entidades públicas del orden nacional, la mediación, la potestad de elevar consultas directas a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conflictos interadministrativos, así como la rendición de conceptos en los casos en que se promueve el mecanismo de extensión de jurisprudencia, constituyen instrumentos valiosos para transformar las dinámicas institucionales actuales.

Á. J.: ¿Qué trabajo o acompañamiento realiza la entidad en materia de capacitación de funcionarios y prevención del daño?

P. R.: La Agencia se ha fijado como objetivo fundamental la profesionalización de quienes ejercen la defensa jurídica del Estado. Actualmente, contamos con una valiosa plataforma llamada “Comunidad Jurídica del Conocimiento”, a la cual pueden acceder de forma gratuita los servidores de las entidades públicas a nivel nacional y territorial. Esta plataforma ofrece más de 30 cursos virtuales sobre diversos temas relacionados con la defensa jurídica del Estado.

Dado que el Derecho es un campo dinámico que está en constante evolución, la Agencia se compromete a liderar la actualización permanente de quienes defienden los intereses litigiosos del Estado. 

Á. J.: ¿Existen políticas de defensa técnica del Estado en temas como derecho laboral o contractual, con el fin de unificar los esquemas de defensa del Estado?

P. R.: Claro que sí. En este sentido, la Agencia ha desarrollado diversos lineamientos focalizados que contienen estrategias de defensa específica para las causas de litigiosidad relacionadas con estas materias. No obstante, reconocemos que no basta únicamente con abordar los aspectos sustanciales de los casos; también hemos emitido recomendaciones para enfrentar de manera efectiva las diferentes etapas procesales y utilizar cada uno de los medios probatorios permitidos en nuestro ordenamiento jurídico.

Á. J.: ¿Por qué le preocupa a la ANDJE el principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones por parte de la Procuraduría?

P. R.: A 31 de diciembre de 2023, la causa por la que más se demandaba a la Procuraduría General de la Nación fue “ilegalidad del acto administrativo que impone sanciones disciplinarias”. De hecho, uno de cada cinco fallos desfavorables es por esta causa y corresponden a 31.500 millones de pesos. Un análisis detallado de la causa estableció que esta se compone de múltiples problemáticas, de las cuales una hace referencia a las situaciones en las cuales se alega el incumplimiento del principio de proporcionalidad en la imposición de la sanción.

Para efectos del lineamiento expedido por la Agencia, y con datos a 31 de mayo del 2023, realizamos un análisis que determinó que, de los 190 casos terminados entre enero del 2021 y 31 de mayo del 2023, se registraron 30 procesos desfavorables. Revisadas estas 30 sentencias se halló que en nueve de los procesos el o la demandante hizo referencia al incumplimiento del principio de proporcionalidad en la sanción. Como resultado, se encontró que en el 30 % de los casos el(la) funcionario(a) sujeto a la sanción relaciona la proporcionalidad como una de las posibles fallas de la Procuraduría.

Pero más que una preocupación quiero hablarle de nuestro interés como entidad. La Agencia tiene como misión fundamental la prevención del daño antijurídico. En este contexto, estudiamos todas las causas generadoras de demandas contra el Estado, y emitimos circulares externas que tienen como objetivo principal ser herramientas pedagógicas, de divulgación y de apoyo para que las entidades públicas desarrollen e implementen de manera óptima sus políticas de prevención del daño antijurídico en materias focalizadas.

La escogencia del asunto objeto de análisis, el enfoque desde el que se abordará y la o las entidades públicas a las que se dirigirá la circular es una decisión discrecional de la Agencia que, en ningún caso, resulta caprichosa o arbitraria y, menos aún, invasiva de las competencias o autonomía de las entidades destinatarias. Este tipo de definiciones se hacen a partir de la planeación institucional y tienen en cuenta diversas variables o criterios como: (i) la cuantía de las pretensiones y su impacto fiscal; (ii) el número de procesos similares; (iii) la reiteración de los fundamentos fácticos que dan origen al conflicto o de los aspectos jurídicos involucrados en el mismo; (iv) la materia u objetos propios de los procesos, (v) la tasa de éxito y/o (vi) la trascendencia jurídica tanto a nivel nacional como internacional, entre otros.