Adriana Guillén: “No podemos permitir que los derechos de los ciudadanos dependan de sentencias judiciales”

 

Luego de su paso como magistrada auxiliar de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y de ocupar importantes cargos en el sector privado, la abogada Adriana María Guillén Arango asumió la dirección de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), a finales de septiembre del año pasado.

 

Esta entidad, creada por la  Ley 1444 del 2011 como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Justicia, tiene como objetivo reducir la responsabilidad patrimonial y la actividad litigiosa de la Nación, y fomentar el respeto por los derechos fundamentales.

 

La entrada en escena de la agencia estuvo marcada por sonados procesos judiciales en los que estaban comprometidos cuantiosos recursos. Evidencia de esto es un comunicado de prensa de octubre del 2012, en el que la entidad informó que las pretensiones de las demandas contra la Nación alcanzaban los 957 billones de pesos, en 280 procesos.

 

Ante este panorama, Guillén impulsa un proceso de consolidación de la ANDJE, tema sobre el cual conversó con ÁMBITO JURÍDICO.

 

ÁMBITO JURÍDICO: La ANDJE cumplirá dos años de creada. ¿Cómo ha sido su funcionamiento durante este tiempo?

 

Adriana Guillén: La idea original de la agencia ha ido transmutando, dándole un carácter atípico. Para su creación se observaron experiencias como las de Chile o Brasil, pero el caso colombiano es más complejo y con una litigiosidad alta. Por ello, se pensó en una agencia dirigida a establecer políticas y estrategias macro de defensa y no a intervenir en casos puntuales. Tan pronto tuvo sede y planta de personal, a la ANDJE se le asignaron una serie de competencias que no fueron pensadas desde el inicio. Muchas de ellas están hoy en el artículo 610 del Código General del Proceso, lo que eventualmente ha representado tropiezos no solo a la agencia, sino también a la administración de justicia.

 

Á. J.: ¿Qué tipo de tropiezos?

 

A. G.: El tropiezo más grande es que la interpretación de estas normas está fomentando la mora judicial. En la ANDJE recibimos alrededor de 300 notificaciones al día, y los jueces paralizan los procesos mientras nosotros definimos si intervenimos o no, situación que también se predica de las conciliaciones y los arbitramentos. Es un punto en el que venimos trabajando para que la norma no genere efectos perversos en la administración de justicia y poder hacer frente a un cúmulo de información que excede la capacidad misma de la entidad. Adicionalmente, la Ley de Ordenamiento Territorial señala que debemos prestarles asesoría de defensa a los municipios de categorías 4, 5 y 6. 

 

Á. J.: ¿Por qué una entidad de esta importancia se creó apenas hace dos años?

 

A. G.: Este Gobierno dirigió su mirada a los problemas fiscales del país y encontró que uno de los grandes grifos por donde el Estado pierde recursos es la inadecuada defensa judicial. En principio se pensó que las funciones de defensa judicial serían atribuidas a la Secretaría Jurídica de la Presidencia. La creación de la ANDJE se evidenció de la necesidad de proteger al Estado del impacto fiscal que todas las demandas le producen al erario.

 

Á. J.: ¿Qué tan completa es la información que tiene la ANDJE para desarrollar su labor?

 

A. G.: La entidad cuenta con las direcciones de Defensa Jurídica, de Políticas y Estrategias para la Defensa Jurídica y de Gestión de Información. Esta última es nuestra columna vertebral para enfrentar la carencia de datos veraces e integrales de la información registrada en el sistema Litigob, creado por el Gobierno para reportar y actualizar referencias de los procesos judiciales y las conciliaciones. La deficiencia de los registros refleja contingentes fiscales que, de hacerse efectivos, harían de Colombia un país inviable. Parte de nuestra preocupación es que la información de la cual partimos, y que está en el sistema, es de baja calidad. Por ello, la Dirección de Información está trabajando en un nuevo sistema que nos permitirá acceder a información consistente y oportuna para realizar una verdadera gestión de riesgos.

 

Á. J.: Además del impacto fiscal, ¿con qué otro criterio trabaja la agencia?

 

A. G.: A partir de la información consolidada podemos llegar a otra labor, a través de la Dirección de Políticas y Estrategias, para detectar en dónde están los mayores problemas de producción del daño antijurídico, es decir, por qué razón nos están demandando y cómo podemos prevenir que esas causas sigan presentándose. En este momento, hemos identificado las causas de mayor litigiosidad para el Estado, material con el que la dirección de Políticas elabora los informes pertinentes. También, a través de la Dirección de Defensa, la agencia actúa como litígate e interviene en los procesos judiciales, de acuerdo con los lineamientos del Consejo Directivo

 

Á. J.: ¿Las pensiones están en esa lista de causas de mayor litigiosidad?

 

A. G.: Lo están, como factor de alta litigiosidad y carga fiscal para el Estado, lo que se incrementa en la medida en que el ciudadano a quien se le reconoce un derecho laboral, luego de un proceso judicial, tiene que iniciar un proceso ejecutivo para hacer efectivo el pago de lo ordenado en la sentencia. Por eso estamos elaborando otro estudio para determinar por qué las entidades públicas no pagan oportunamente. No podemos permitir que los derechos de los ciudadanos dependan de sentencias judiciales. Tenemos que hacer algo en relación con ese punto y estamos trabajando con Colpensiones para que ese   aspecto no vuelva a presentarse.

 

Á. J.: Si esto ocurre con mucha frecuencia, ¿por qué las entidades condenadas no cumplen con los pagos antes de un proceso ejecutivo?

 

A. G.: Del estudio que estamos realizando podemos concluir que muchas no lo hacen, porque afecta sus gastos de funcionamiento. Por eso, prefieren que esas obligaciones sean asumidas por la administración siguiente, para no afectar su presupuesto. Vemos con mucha preocupación esto, porque la sentencia empieza a generar intereses y crecen las condenas.  En la Dirección de Políticas estamos explorando soluciones. Hemos pensado en la creación de un fondo común, manejado por el Ministerio de Hacienda, para pagar las condenas, pero que posteriormente ese valor sea descontado del presupuesto de la entidad condenada. Esto nos lleva a un punto importante: reactivar la acción de repetición contra los funcionarios públicos que generan esos problemas al Estado.

 

Á. J.: ¿Qué importancia le dará la ANDJE a las conciliaciones?

 

A. G.: Queremos activar la conciliación a través de  políticas claras, donde el funcionario se sienta tranquilo y seguro cuando acuda a este mecanismo, que, aunque es valioso, también es temido por ellos, entre otras cosas por la escasa preparación con la que se afronta esta alternativa. La línea jurisprudencial de condenas contra el Estado permite identificar los casos en que resulta conveniente conciliar en lugar de esperar hasta el final del proceso, donde las condenas son más onerosas. Creo que el miedo debería ser a no conciliar, ante los mayores costos para el Estado de continuar con ciertos procesos.

 

Á. J.: ¿Qué autonomía tiene la ANDJE para decidir en cuáles casos interviene?

 

A. G.: Si bien la cuantía es uno de los principales factores para tener en cuenta, hay otros criterios, como la relevancia del caso, para lo que la agencia tiene un margen de autonomía. Por ejemplo, hay procesos sin valor económico, pero el sentido de un fallo puede acarrear consecuencias negativas, al generar prácticas inadecuadas que, a futuro, implicarán grandes costos para el Estado.

 

Á. J.: Su posición frente a la sentencia del caso Santo Domingo generó un interesante debate. ¿Cómo es el papel de la ANDJE en procesos ante organismos internacionales?

 

A. G.: La agencia asumirá la coordinación de la estrategia de defensa ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). Casi 300 procesos están en este momento en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano ante el cual vamos a hacer presencia, para evitar que lleguen a la Corte Interamericana. Estamos convencidos de que es necesario mirar la estrategia de la solución amistosa, en los casos en que el Estado ha ocasionado un daño, para que las víctimas se sientan realmente reparadas.

 

Á. J.: ¿Esa presencia significa participar en el procedimiento de reforma del SIDH?

 

A. G.: Queremos hacer una ofensiva diplomática dirigida a revisar los reglamentos del SIDH, para que los Estados tengan mayores garantías y herramientas de defensa. Actualmente, son buenas las relaciones entre el Gobierno y el sistema, por lo que la Corte sesionará en Colombia, lo que da un mensaje de respeto. Sin embargo, es el momento de revisar los reglamentos, lo que no implica retirarse del SIDH ni promover recortes del presupuesto.

 

Á. J.: ¿Cómo sintetizaría la principal meta de la ANDJE?

 

A. G.: El esfuerzo de la agencia debe estar en la prevención del daño antijurídico, a través de una cultura del cumplimiento de la ley. Si la demanda es inevitable, la estrategia de defensa debe ser oportuna y eficaz.