¿Qué tan únicos son los decretos únicos reglamentarios?

Carmen Helena Gutierrez, redactora Ámbito Jurídico

La política de mejora normativa implementada en el país parte desde las recomendaciones entregadas por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y busca facilitar el ingreso de Colombia a esta organización internacional.

Y si bien la conyuntura para acceder al organismo ayudó a definir la base de la política actual, desde hace varios años se ha anunciado un proyecto de ley de depuración normativa para eliminar del ordenamiento jurídico normas obsoletas, en desuso y las derogadas expresa o tácitamente.

Inclusive, gracias al trabajo previo de los ministerios, se recogieron cerca de 20 mil de estas normas, según datos suministrados en su momento por el Ministerio de Justicia.

A mediados del 2014 se creó una instancia de apoyo al propósito de depuración, que se denomina Comisión intersectorial para la armonización normativa (Decreto 1052 del 2014), la cual existirá hasta el 31 de diciembre del 2018. En ese mismo año, a través del Conpes 3816, el Ejecutivo definió una política pública para mejorar la eficiencia social y económica de las normas.

Esa titánica labor de depuración normativa fue asumida por el ministerio de la Presidencia de la República, en cabeza entonces de Néstor Humberto Martínez, quien lideró el proceso que dio como resultado la expedición de un paquete de decretos únicos reglamentarios (DUR), 21 en total (15 ministerios y 6 departamentos administrativos), eliminando casi 10 mil normas dispersas que estaban vigentes, algunas de ellas desde hace más de un siglo.

Decretos reglamentarios… ¿únicos?

A un año de la expedición de los decretos, el Gobierno ha realizado más de 100 modificaciones. En total, ha expedido 142 nuevas normas, lo que obliga a preguntarse si el mecanismo elegido fue efectivo. En el siguiente enlace puede consultar los DUR y sus modificaciones. 

Mayor número de veces modificados

* Nota: Este gráfico contiene la información y datos actualizados al 11 de abril de 2016.

Si bien la mayoría de estos cambios tienen que ver con la inclusión de nuevas disposiciones o la corrección de errores formales, llama la atención que, por ejemplo, se haya suprimido un artículo completo del decreto único del sector Justicia por incorporar una disposición sin vigencia (Decreto 1526 del 2015).

Igual caso sucedió con algunos apartes del decreto único del sector Interior, relacionados con consulta previa, que fueron derogados porque la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de algunas disposiciones del Decreto 3770 del 2008.

ÁMBITO JURÍDICO consultó con el abogado y columnista Ramiro Bejarano, quién calificó este aspecto como lamentable y agregó que el esfuerzo emprendido por los ministerios no tuvo los resultados esperados, pues, a su juicio, el proceso de conformación de estos decretos fue profundamente antidemocrático.

“Además, el afán de expedir estos decretos a toda costa triunfó por encima de las necesidades de consultar a la comunidad para su construcción y realizar una adecuada pedagogía entre jueces, abogados y estudiantes de Derecho. Por eso no me sorprende que en muchos de estos decretos hubieren ocurrido cosas así, incluso otras que aún no sabemos”, puntualizó Bejarano.

Así mismo, enfatizó que el desorden normativo colombiano es un asunto que la comunidad jurídica está en mora de resolver hace mucho tiempo.

“No hay iniciativa regulatoria en Colombia a la cual no se le ‘rinda homenaje’ con una demanda”

Las dificultades de un proceso tan grande fueron advertidas por el exministro Néstor Humberto Martínez el año pasado, en entrevista con ÁMBITO JURÍDICO, quien previó con la frase citada anteriormente las demandas contra estos textos normativos, las cuales, por supuesto no se hicieron esperar.

Por ejemplo, en noviembre pasado un ciudadano demandó el artículo 2.2.1.1.2.4.3 del Decreto 1082 del 2015, único reglamentario del sector administrativo de Planeación Nacional. Esta disposición establece el deber de dejar constancia del cierre de un expediente contractual, pero el demandante considera que se contradice el artículo 150 de la Constitución Política y el inciso 4º del artículo 60 de la Ley 80 de 1993.

Vale la pena mencionar que esta persona interpuso una solicitud cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo, la cual fue negada por el tribunal.

Otro de los demandantes ha sido la Procuraduría, entidad que solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1227 del 2015, por el cual se adiciona una sección al Decreto 1069 del 2015, relacionado con el trámite para corregir el componente de sexo en el Registro Civil.

En opinión del Ministerio Publico, la norma viola los artículos 12 y 23 del Decreto 1260 de 1970, los cuales determinan que el estado civil de las personas es indisponible y que sólo puede ser asignado previa calificación legal. Lo anterior en razón a que el decreto acusado crea un hecho nuevo capaz de asignar el estado civil en su componente sexo.

Por su parte, aunque fue inadmitida la acción, ante la Corte Constitucional se demandó el Decreto 1076 del 2015, único reglamentario del sector administrativo de Ambiente, por considerar que al compilar el Decreto 1791 de 1996 debía haberse surtido consulta previa.

Reglas para las modificaciones y adiciones

Si bien las demandas eran inevitables y la exclusión de apartes normativos del mundo jurídico son una posibilidad, lo más importante es que los DUR sean accesibles y fáciles de consultar para la ciudadanía.

Por eso es importante resaltar que el Ejecutivo determinó las directrices generales en aras de proporcionar una guía clara a los ministerios y departamentos administrativos a la hora de expedir modificaciones a los DUR, dado que, por su naturaleza, deben ser actualizados continuamente (adicionados, modificados o derogados).

Es de resaltar que, por ejemplo, dichas entidades debieron ajustar sus sitios web para que el DUR de su sector aparezca como documento principal en la sección de normativa.

Por efecto de posibles modificaciones, la entidad está obligada a agregar, a través de hipervínculos, referencia a todos los actos que adicionen, modifiquen o deroguen cualquiera de sus disposiciones; así mismo, las decisiones judiciales que declaren la nulidad o la suspensión de apartes de la norma deberán ser incorporadas en ejercicio de la actualización.

Y tal vez este sea un punto central en la divulgación de este monumental trabajo a la ciudadanía, pues los sitios web deben presentar información actualizada, organizada y fácilmente consultable, algo que ÁMBITO JURÍDICO pudo comprobar varía según la cartera.

Por ejemplo, se pueden ver sitios web de ministerios que publican enlaces al DUR y separadamente los decretos modificatorios, sin ningún buscador o índice de contenidos, con la dificultad adicional que traen estas normas voluminosas y una numeración compleja. Eso sí, otros tratan de ser más intuitivos y ofrecen una organización hipertextual que facilita su consulta y ver las novedades.

¿Qué falta en el proceso unificador?

Es importante mencionar que el Gobierno no completó el proceso de unificación y aún faltan los sectores salud, pensional y tributario, que por su complejidad, según argumentó el Ejecutivo, requerían de más tiempo de análisis y trabajo, pero que esperaba tenerlos compilados, a más tardar, en noviembre del año pasado, hecho que no ocurrió, aunque vale señalar que de estos sectores ya fueron publicados los respectivos proyectos de norma para su consulta.

En este punto, Ramiro Bejarano manifiesta que es muy importante realizar pedagogía sobre la adecuada producción normativa en todo el país y estamentos que participan de cada sector, pues “de nada sirve unificar las normas si su producción sigue siendo irreflexiva y desorganizada”.

Otro punto que aún está pendiente es el nombrado proyecto de ley, en el cual el Gobierno ha venido insistiendo desde tiempo atrás.

Finalmente, de cualquier manera ya se inició la etapa de depuración normativa y el reto del Ejecutivo no termina, ya que debe velar porque las entidades involucradas cumplan las reglas definidas para su divulgación y consulta, que no se caiga en incongruencias ni vicios en el procedimiento de su expedición, y así entregarle al país un verdadero régimen de normas reglamentarias mucho más simple.