Reformas normativas para la eficiencia logística

José Vicente Guzmán

Socio en Guzmán Escobar & Asociados (GEA)

jvguzman@gealegal.com

La experiencia internacional indica que el desarrollo logístico de un país es el resultado de una política de carácter nacional, formulada y dirigida por el gobierno central, con participación de las entidades territoriales y con instancias de diálogo y concertación con el sector privado. Igualmente, que existe un vínculo directo entre el desarrollo de servicios de transporte intermodal y el mejoramiento de los servicios logísticos. Obviamente, el desarrollo de la infraestructura es un aspecto indispensable para promover el intermodalismo y el mejoramiento de los servicios logísticos. Pero no basta con ello, pues también se requiere un marco regulatorio que permita a los actores de la cadena logística concluir transacciones eficientes y que no encierre desequilibrios económicos en las relaciones contractuales ni actos de competencia imperfecta.

Con el fin de promover y garantizar el mejoramiento del índice de desempeño logístico del país, es necesaria la claridad, especificidad y objetividad del marco regulatorio de la prestación de los servicios de transporte y de los servicios logísticos, así como la estabilidad jurídica de las normas que rigen al sector y su adecuada divulgación y conocimiento por parte de las autoridades competentes, incluyendo la Rama Judicial, lo que constituye uno de los factores determinantes en la pronta y adecuada resolución de los conflictos que pueden surgir entre generadores de carga, transportadores, intermediarios, puertos, operadores logísticos y aseguradores.

El marco regulatorio dirigido a procurar el mejoramiento de los servicios logísticos, el intermodalismo y el transporte multimodal debe estar orientado al funcionamiento integral de un sistema intermodal y no hacia un modo de transporte en particular. Debe ser un marco normativo que procure la armonización y unificación de la legislación con los convenios internacionales que rigen la materia.

En los últimos años, se han elaborado varios estudios y se han proferidos diversos documentos de política pública en los que se han identificado los problemas críticos regulatorios del transporte y los servicios logísticos, y se han formulado propuestas de reformas normativas para solucionarlos. Me refiero al Plan Maestro de Transporte Intermodal II (2016), al Informe de la Comisión de Expertos en Infraestructura de Transporte (2019) y a los documentos Conpes 3759 (2013), 3963 (2019) y 3982 (2020). A continuación, describo brevemente las principales reformas normativas identificadas en estos estudios y documentos para promover el intermodalismo y el mejoramiento de los servicios logísticos.

Principales reformas

Las condiciones de habilitación y/o registro de las empresas de transporte (D. 1079/15) y de los prestadores de servicios logísticos debe contemplar a todos los actores de la cadena logística, identificando claramente sus roles y responsabilidades, incluyendo el régimen sancionatorio. Se debe incluir a los agentes de carga (freight forwarders), a los operadores logísticos y a los operadores de infraestructura que asuman la custodia y la manipulación de las mercancías, entre otros.

La regulación de los contratos de transporte de mercancías (C. de Co, arts. 1008 al 1035, 1578 al 1665 y del 1884 al 1889) debe comprender instrumentos efectivos de distribución de riesgos de transporte mediante regulación de la responsabilidad y los límites indemnizatorios por daño, pérdida y retraso en la entrega de las mercancías, basados en el peso y el volumen de la carga, y no en su valor, cuando este no ha sido declarado al transportador e insertado en el respectivo documento de transporte. Se deben contemplar normas sobre el contrato de transporte ferroviario, el contrato de transporte fluvial y el contrato de transporte multimodal, además de modificar las de los contratos de transporte terrestre (carretero), aéreo y marítimo, en el sentido señalado.

Una regulación integral de los contratos de servicios logísticos debe contar con los mismos elementos característicos del régimen de responsabilidad del transportador, como son (i) un periodo de responsabilidad; (ii) la expedición de un documento que acredite que el Operador Logístico (O. L.) asumió la custodia de las mercancías; (iii) unas causales exonerativas de responsabilidad; (iv) unos límites indemnizatorios de responsabilidad por daños, pérdida o retraso en la entrega de las mercancías; (v) los eventos en que el O. L. pierde el derecho a limitar su responsabilidad; (vi) el plazo y el procedimiento para notificar daños, pérdida o retraso en la entrega de las mercancías, y (vii) la prescripción o caducidad de las acciones judiciales contra el O. L.

La regulación debe aclarar los roles y objetivos distintos del seguro de transporte de mercancías y del seguro de responsabilidad del transportador, así como la exigencia de este último seguro a todos los transportadores, incluyendo el transportador terrestre de carga, así como a los demás prestadores de servicios logísticos y los operadores de infraestructura que asuman la custodia y manipulación de las mercancías.

Es fundamental que Colombia ratifique un convenio internacional sobre el contrato de transporte marítimo internacional de mercancías y un convenio que pueda resultar aplicable al contrato de transporte multimodal internacional.

Adicionalmente, es necesario armonizar la regulación aduanera (D. 1165/19) con la normativa de transporte y servicios logísticos, para evitar costos transaccionales por colisión o incompatibilidad entre ambas regulaciones.

También resulta fundamental expedir una reglamentación de la Ley 388 de 1997 en el sentido de exigir que los planes de ordenamiento territorial (POT) y los planes básicos de ordenamiento territorial deban contar con un capítulo relativo al manejo logístico de cargas en el municipio, el establecimiento de zonas logísticas y, en general, el concepto de “Ordenamiento Logístico Urbano de Carga”, para proceder a una actualización de los POT y a promover los planes estratégicos metropolitanos de ordenamiento territorial.

La práctica en el desarrollo de las infraestructuras logísticas especializadas (ILE, plataformas logísticas) en Colombia, junto con las dificultades que ofrecen las normas sobre ordenamiento urbano, demuestran la necesidad y la conveniencia de expedir una norma que defina las tipologías de las ILE, sus características técnicas, sus requisitos mínimos de diseño y conformación, y los servicios mínimos y modalidades de operación.

El diagnóstico está hecho y las soluciones normativas han sido identificadas. Solo faltan la decidida acción de las autoridades de transporte y el efectivo apoyo del sector privado.