Derecho al patrimonio cultural: a revisar los PEMP de nuestras ciudades

Mario Cajas S.

Jorge Illera C.

Docentes Universidad Icesi y egresados de la Universidad del Cauca

Los países vuelven la mirada hacia los centros de sus ciudades, se habla de “centros históricos sostenibles” con planes que le apuntan a conservar su patrimonio cultural, así como a mejorar la calidad de vida y la inclusión de sus habitantes, incluso hay agendas que piensan esos centros como una guía para desarrollos urbanos novedosos. Esto, por supuesto, con los desafíos que supone la salvaguarda del patrimonio en “centros vivos” en continua dinámica y la garantía de la sostenibilidad económica. 

Varias ciudades colombianas tienen “cascos históricos” que hacen parte del patrimonio cultural del país. Son zonas urbanas que constituyen un referente de la identidad cultural de sus habitantes, puntos de encuentro y epicentros de su actividad socioeconómica, además el turismo que atraen reporta importantes ingresos económicos. Con el fin de revitalizar los centros históricos, desde hace varios años el Ministerio de Cultura estableció un Plan Nacional de Recuperación de Centros Históricos (PNRCH), que es un instrumento de planeación y gestión que se materializa a través de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP).

De igual modo, para la protección del patrimonio cultural de esos centros históricos la ley ha creado la categoría jurídica de Bienes de Interés Cultural (BIC). Todos esos centros, en cuanto BIC, deben contar con su respectivo PEMP[1], que son instrumentos de gestión del patrimonio cultural que contienen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad. Al Ministerio de Cultura le corresponde expedir los PEMP, cuerpos normativos que pueden limitar aspectos tales como el uso, aprovechamiento, disposición y edificabilidad de inmuebles declarados como BIC y su área de influencia. Algunos de esos BIC amparados por los PEMP son los reconocidos como “monumentos nacionales” por el artículo 4º de la Ley 163 de 1959: “Los sectores antiguos de las ciudades de Tunja, Cartagena, Mompox, Popayán, Guaduas, Pasto y Santa Marta, las calles, plazas, plazoletas, murallas, inmuebles, incluidos casas y construcciones históricas, en los ejidos, inmuebles, etc., incluidos en el perímetro que tenían estas poblaciones durante los siglos XVI, XVII y XVIII”[2].

El PEMP de Popayán hace parte de lo que podría denominarse la “primera generación” de esos cuerpos normativos, expedido hace una década y hoy necesita actualizarse. El PEMP se adoptó por Resolución 2432 del 2009 del Ministerio de Cultura y dispuso que toda licencia urbanística que busque intervenir inmuebles ubicados en el sector histórico de la ciudad debe sujetarse a sus normas urbanísticas y arquitectónicas y al artículo 9º del Decreto 564 del 2006. La aplicación del PEMP de Popayán ha develado errores e incongruencias que reclaman ajustes, de modo que se logre el delicado balance entre la protección de los BIC y el desarrollo urbano, económico y social de la ciudad.

Algunas disposiciones del mencionado PEMP producen ambigüedades interpretativas y dan lugar a controversias jurídicas y disputas técnicas en proyectos constructivos de la ciudad. Esto no solo pone en riesgo el derecho colectivo al patrimonio cultural, sino que también produce incertidumbre en el sector productivo, alejando así la inversión privada en el sector histórico, que precisamente debe comprometerse a conservarlo. Algunos ejemplos de esta problemática tienen que ver con la normativa predio a predio y la falta de claridad sobre la competencia y trámites de aprobación de intervenciones por parte del Ministerio de Cultura en las licencias urbanísticas.   

En cuanto a falencias de la normativa predio a predio, se deben a la redacción de los artículos 27, 28 y 45 del PEMP. Así, los artículos 27 y 45 fijan reglas en materia de construcción de alturas teniendo en cuenta contextos de predios vecinos a las intervenciones proyectadas. En oposición, el artículo 28 remite a un Anexo 4 que define alturas predio a predio (soportado en un documento técnico que nunca fue publicado oficialmente)[3]. Esta antinomia ha dado lugar a diversas interpretaciones y dificultades: por ejemplo, el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural del Cauca (CDPCC) ha autorizado y conceptuado favorablemente intervenciones a predios de conservación contextual y arquitectónico que hay en el sector histórico, pero sin exigirles que apliquen la normativa predio a predio contenidas en el Anexo 4; el asunto incluso ha dado lugar a investigaciones disciplinarias.  

Esas inconsistencias las han puesto en conocimiento del Ministerio de Cultura distintas instancias territoriales: CDPCC y Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Popayán, han planteado al ministerio la necesidad de aplicar el artículo 123 del PEMP y para aclarar diferencias en criterios de interpretación. Por su parte, dicho ministerio ha emitido oficios y conceptos que se limitan a exigir la aplicación del Anexo 4 del PEMP, pero se ha abstenido de corregir el citado cuerpo normativo. 

Otra dificultad del PEMP payanés tiene que ver con las facultades atribuidas al CDPCC. Ese  órgano consultivo y asesor  fue creado por la Ley 1185 del 2008 y sus funciones son análogas a las del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (CNPC) en el sentido que también conceptúa y autoriza la intervención en proyectos urbanísticos sobre BIC categorizados como de conservación contextual y arquitectónica(CCA)[4]. En el PEMP de Popayán, el Ministerio de Cultura le delegó expresamente al CDPCC la facultad de rendir concepto previo favorable para la expedición de licencias urbanísticas de intervención de BIC. Luego, por Resolución 2401 del 2014 le atribuyó potestad de “autorizar” “cualquier intervención” en BIC de CCA y estableció que ese órgano debía remitir al ministerio “copia de actas donde emita autorización”. Más adelante, por Resolución 4386 del 2018 el mismo ministerio dijo haber cometido un error al indicar que el CDPCC podía hacer “autorizaciones” y entonces ajustó la reglamentación estableciendo que ese órgano solo  “conceptuaba”.

Pese a la regulación mencionada, la Oficina de Patrimonio del Ministerio de Cultura desde el año 2017 ha solicitado a curadurías urbanas de Popayán, mediante simples oficios, que luego del concepto favorable del CDPCC, los proyectos se deben remitir al ministerio para que este imparta autorización. Tales intervenciones del nivel nacional traslucen ciertos tintes centralistas, pues pretenden fijar en Bogotá una competencia ya delegada a un órgano especializado, que está en el territorio y además compuesto por miembros que representan diversos sectores, como lo ordena la ley. Esas actuaciones exigidas, carecen de un procedimiento o trámite ante el ministerio.  

La falta de reglas claras y un procedimiento determinado para intervenir predios en el sector histórico de Popayán pone en riesgo la conservación de BIC y desestimulan la inversión y procesos constructivos: para obtener una licencia urbanística en esa zona hay que someterse al complejo trámite de obtención de un concepto favorable del CDPCC, y además al trámite aún más lento y sin reglamentación del Ministerio de Cultura y CNPC, para que luego regrese curaduría urbana.

Las deficiencias del PEMP, que es la carta de navegación de la protección del patrimonio cultural del centro histórico de Popayán, se convierten en factores que erosionan la seguridad jurídica y producen incertidumbre, justo cuando varias ciudades del mundo buscan atraer inversión para impulsar la conservación del patrimonio y desarrollo sostenible de sus centros históricos. Sin duda, en el caso de Popayán, es necesario fortalecer el sistema institucional para salvaguardar el patrimonio cultural, brindar seguridad jurídica a inversionistas y propietarios, y también blindar al Estado frente a costosas controversias judiciales.  

En suma, urge revisar y actualizar el PEMP de Popayán para garantizar el derecho colectivo al patrimonio cultural, armonizándolo con el desarrollo urbanístico, económico, turístico y social sostenible. El Ministerio de Cultura tiene la iniciativa, Popayán tiene la palabra.