Más penas para la justicia

Fabio Enrique Pulido-Ortiz

Director de la Maestría en Derecho Constitucional de la Universidad de La Sabana

No es una novedad afirmar que la administración de justicia en Colombia tiene serios problemas de eficacia, credibilidad y legitimidad. Dentro de las causas de este fenómeno, se destaca la excesiva litigiosidad de asuntos políticos (por no decir que asuntos personales entre políticos). Nuestras cortes están llenas de casos que buscan resolver estos conflictos mediante el uso del sistema judicial. Desde luego que existen casos en los que se puede justificar el control judicial de la política y el juzgamiento de responsabilidad legal de los funcionarios. Lo que ocurre es que nuestro frágil diseño institucional no ha logrado articular un balance entre la justicia de asuntos públicos y la politización de la justicia.

Este balance es, sin lugar a duda, uno de los principales desafíos de los diseños institucionales de la justicia, no solo en Colombia, sino en cualquier país del mundo. Dichos diseños deben ser el resultado de un estudio profundo de la realidad de cada país, y no –obviamente– el resultado de caprichos legales o políticos. No hay peor error que ofrecer respuestas estructurales como reacción acalorada a ciertos hechos y sin tener una comprensión completa del problema. No me refiero solamente a las innumerables ocasiones en las que nuestros políticos, en el fragor de disputas judiciales, proponen megaproyectos de reformas constitucionales a la administración de justicia. Me refiero también a los tribunales de justica cuando no comprenden los efectos sistemáticos que tienen sus decisiones en las delicadas estructuras estatales.

La reciente sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH, caso Petro-Urrego vs Colombia) es una muestra de la temeridad que pueden tener los jueces cuando no comprenden los contextos políticos y jurídicos. Como se sabe, en esta decisión, la Corte IDH resolvió la petición de Gustavo Petro Urrego por las actuaciones que se adelantaron en la Procuraduría General de la Nación (PGN) para imponerle una sanción disciplinaria.

En el sistema jurídico colombiano las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilitación de funcionarios elegidos por voto popular le corresponden a la PGN con controles judiciales a cargo de las jurisdicciones administrativa y constitucional. En su decisión, de forma imprudente, la Corte IDH pretende que el Estado colombiano elimine ese sistema de su diseño institucional. Lo más grave es que, de implementarse, esa eliminación tendrá un efecto negativo sobre el sistema de división del poder y, en especial, sobre su administración de justicia. 

Estructura del Estado

La Constitución de 1991 estructuró al Estado colombiano bajo la consagración de las tres ramas tradicionales del poder público (Legislativa, Judicial y Ejecutiva) y la creación órganos autónomos e independientes. Uno de los propósitos de la Constitución radicó en fortalecer al Ministerio Público para, entre otras cosas, contar con un órgano independiente de la Rama Ejecutiva que vigile que los funcionarios cumplan sus deberes constitucionales y legales. Para ello, se le otorgó a la PGN la competencia de sancionar con la desvinculación del cargo a los funcionarios que incurran en las faltas disciplinarias que establezca la ley.

No hay que olvidar que en este diseño institucional la PGN cumple con una serie de elementos que aseguran las garantías procesales de los funcionarios investigados: el principio de legalidad, la autonomía e independencia de la PGN y la revisión judicial de sus actos. De acuerdo con el primer elemento, toda sanción debe estar previamente establecida en la ley y la Constitución. Además, todas las actuaciones de la PGN deben surtirse conforme al procedimiento definido en las leyes respectivas. De acuerdo con el segundo, la PGN es funcional y orgánicamente independiente de los poderes públicos y, especialmente, del Ejecutivo.

Esto quiere decir que, a diferencia de otros sistemas jurídicos y contextos, la investigación e imposición de sanciones no son una actividad del Poder Ejecutivo (lo que generaría serias dudas sobre las garantías del funcionario), sino de un órgano autónomo e independiente. De acuerdo con el tercer elemento, las decisiones de la PGN tienen control judicial mediante acciones judiciales ante las jurisdicciones administrativa y constitucional. En efecto, las decisiones de la PGN que imponen sanciones (incluida la de destitución) pueden ser controladas judicialmente por el juez administrativo y, eventualmente, por el juez de tutela. No sobra agregar que, de acuerdo con el sistema constitucional colombiano, estas sanciones deben ser excepcionales, proporcionales y como consecuencia de comportamientos claramente reprochables.

Derechos políticos

A pesar de este contexto jurídico, la Corte IDH consideró violatorio de los derechos políticos que un órgano no judicial imponga sanciones de destitución a los funcionarios de elección popular. La pregunta es ¿por qué se violan los derechos políticos cuando un órgano autónomo e independiente interpone sanciones disciplinarias de destitución a funcionarios electos? La razón es una interpretación literal del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, según la cual la reglamentación de los derechos políticos, y dentro de ellos el de acceder a cargos públicos, puede hacerse “exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. Pero es evidente que una interpretación literal del citado artículo 23 lleva a conclusiones inaceptables.

Un sistema constitucional no podría, según esto, establecer inhabilidades para el acceso a funciones públicas basadas en el ejercicio previo de otro cargo o por la realización de ciertas actividades que de acuerdo con la realidad política del país pueden afectar la idoneidad del funcionario (obsérvese que estas inhabilidades no se derivan literalmente del artículo 23). Pensemos, por ejemplo, en la inhabilidad contemplada en el artículo 179 de la Constitución, de acuerdo con la cual no pueden ser congresistas quienes hayan celebrado contratos con las entidades públicas dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. Si una autoridad electoral (que no es un juez penal) o un ente de control (como la PGN) impiden la posesión u ordenan la destitución en aplicación de esa inhabilidad, entonces, según la interpretación literal del artículo 23 que propone la Corte IDH, se afectarían los derechos políticos del funcionario y sus electores.

Como puede verse, la tesis de la Corte IDH reduce de forma irrazonable la capacidad de los Estados de ajustar sus instituciones a sus necesidades específicas. La imprudencia que trae aparejada una interpretación literal del artículo 23 se evidencia con el impacto que tendría una eventual implementación de la decisión de la Corte IDH en el sistema jurídico colombiano. Como ya se dijo, el sistema disciplinario en Colombia tiene como principios cardinales los de legalidad, debido proceso y revisión judicial. Si se pretenden mejorar las garantías de los investigados, la solución natural es fortalecer ese sistema y no sustituirlo.

Además, un cambio de sistema –como el que pretende la Corte IDH- no asegura que se mejoren las garantías de los derechos de los funcionarios. Al exigirse una eliminación del sistema de procesos disciplinarios adelantados por la PGN y controlados judicialmente, se generarían nuevos incentivos para que se politice la justicia penal en Colombia. Como lo han destacado los expertos, el Derecho Disciplinario garantiza que el Derecho Penal sea excepcional y, además, reduce la litigiosidad en el mismo. En cambio, lo que pretende la Corte IDH es que el Derecho Penal sea la regla general y, el Disciplinario, la excepción, lo cual fomenta la litigiosidad ante la justicia penal. 

En definitiva, no encuentro razones para pensar que la interpretación literal del artículo 23 sea oportuna para la protección real de los derechos políticos en Colombia. Por el contario, facilita una lamentable tendencia de nuestros políticos y abogados: reducir todas sus rencillas a procesos penales. Y lo que es peor, busca que se implemente una serie de reformas a la organización del Estado en Colombia que no atienden ni a su ingeniería institucional ni a sus problemas reales. La incorrecta interpretación literal de una norma jurídica no puede justificar una irresponsable reforma a la justicia en Colombia. Esperemos que la inteligencia jurídica y política de nuestros dirigentes tenga la capacidad de entender la situación y no responder a esa temeridad con nuevas imprudencias.