Código General Disciplinario: la reforma en contexto

José Rory Forero

Doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid (España)

Coordinador Académico de la Maestría en Derecho Disciplinario en la Universidad Libre de Colombia

                                                                                            

Luego de innumerables vicisitudes, derivadas del trámite legislativo, las objeciones presidenciales y las decisiones de la Corte Constitucional, en sentencias C-284 del 2016 y C-704 del 2017, el pasado 28 de enero se sancionó la Ley 1952, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se deroga la Ley 734 del 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 del 2011 y del Decreto-Ley 262 del 2000, relacionadas con el Derecho Disciplinario.

 

En apretada síntesis, pasaremos revista a los principales cambios desde el punto de vista sustancial y procedimental. 

 

A propósito de los temas sustanciales

 

(i) Principios mínimos. Se observa en la normativa una reorganización, complementación y adición de los principios mínimos que debe regir el Derecho Disciplinario.

 

Inicia el legislador estableciendo que quien intervenga en la actuación disciplinaria será tratado con el respeto debido a la dignidad humana. La legalidad sancionadora manifestada en la tipicidad, estableciendo que la adecuación típica se someterá a la aplicación de los principios de especialidad y subsidiariedad.

 

Se diseña un robustecimiento de la categoría dogmática de la ilicitud sustancial, indicando que la conducta del sujeto disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna, y habrá afectación sustancial del deber, cuando se contraríen los principios de la función pública.

 

Igualmente, se amplifica el principio de culpabilidad, representado en la responsabilidad subjetiva, en la medida en que se define expresamente las categorías de dolo y culpa, estableciendo que la culpa leve no es sancionable disciplinariamente. Se rediseña el derecho de defensa, con la obligatoriedad de la defensa técnica en el juzgamiento en audiencia, y se incluye la cláusula de exclusión probatoria pues se establece un sistema probatorio autónomo.

 

Por último, se hace especial mención a la congruencia en el auto de citación a audiencia y formulación de cargos, a la investigación integral y a la gratuidad de la actuación disciplinaria, además de una actualización del bloque de constitucionalidad en materia disciplinaria, dentro de la prevalencia de los principios rectores e integración normativa. Entre los aspectos controversiales de la reforma, está, sin duda, la aplicación del principio de favorabilidad.

 

(ii) Prescripción. La nueva norma replantea la prescripción como forma de extinción de la acción disciplinaria, eliminando la caducidad e introduciendo la interrupción de la prescripción con la adopción y notificación del fallo de primera o única instancia.

El término en primera instancia será de cinco años, y para emitir y notificar el fallo de segunda instancia o de reposición, la autoridad disciplinaria tendrá un término de dos años, contados a partir del siguiente día del vencimiento para impugnar la decisión. Se proyecta un término especial de prescripción a propósito de faltas por violación a los derechos humanos (DD HH) y al Derecho Internacional Humanitario (DIH), al diseñar un término en primera instancia de 12 años, y, en segunda instancia, de tres años, siguiendo los anteriores derroteros. El legislador enfatiza que esta regla entrará en vigencia 18 meses después de su promulgación.

 

(iii) Falta disciplinaria. En relación con la teoría de la falta disciplinaria, hay una reorganización, complementación y adición en los catálogos de derechos, deberes, prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, lo que obedece, en parte, a los pronunciamientos de la Corte Constitucional originados en las demandas presentadas en contra de la Ley 734 del 2002, en donde se declararon algunos apartes inexequibles. Aspecto controversial se avizora en lo relativo a las causales de inhabilidad, inhabilidad sobreviniente e incompatibilidades.

 

Con la consagración, ampliación de términos y reglas de investigación de conductas que atentan contra los DD HH, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el DIH, se privilegia la justicia disciplinaria a favor de las víctimas, lo cual resulta loable en la construcción de un real Estado, constitucional, social y democrático de derecho, que busca combatir la impunidad.

 

Evidentemente, se plantean como faltas gravísimas en artículos separados las conductas que tienen que ver con violaciones a los DD HH y al DIH; la libertad y otros derechos fundamentales; la contratación pública; la función y servicio público; el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos, conflictos de intereses; la Hacienda Pública; la acción de repetición; la salud pública, los recursos naturales y el derecho a un ambiente sano; la intervención indebida en política; el servicio, función y trámite de asuntos oficiales; la moralidad pública.

 

Así mismo, se tipifican faltas atribuibles a los funcionarios judiciales y a los jueces de paz; las que atentan contra el régimen penitenciario y carcelario, y las conductas que coinciden con descripciones típicas de la ley penal, topográficamente ubicadas al final de la relación, por los principios de especialidad y subsidiariedad.

 

(iv) Teoría de la sanción. En cuanto a la teoría de la sanción disciplinaria, se observa una renovación, complementación, adición de los correctivos disciplinarios y redosificación del quantum punitivo, al establecer límites precisos, y modalidades de la culpa gravísima, grave y leve.

 

La norma establece la destitución e inhabilidad general de 10 a 20 años para las faltas gravísimas dolosas, y la destitución e inhabilidad general de 5 a 10 años para las faltas gravísimas realizadas con culpa gravísima y se mantiene la suspensión en el ejercicio del cargo y la multa, eliminando la sanción de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida.

 

En relación con los temas procesales

 

(i) Adopción de un procedimiento disciplinario único. Busca mayor celeridad de la actuación, eficacia de la potestad disciplinaria, lucha efectiva contra la corrupción e impunidad, al implementar la oralidad en el juzgamiento, acabando con la dicotomía de procesos generales y especiales, y adoptando las siguientes etapas:

 

- Indagación previa. Se da en caso de duda sobre la identificación o individualización del posible autor de la falta disciplinaria; el término es de tres meses, y tres meses más como término especial cuando se investigan faltas por violación a los DD HH y el DIH, y culminando con el auto de apertura a investigación formal disciplinaria o con el archivo que no hace tránsito a cosa juzgada material. Se contempla la decisión inhibitoria, ante queja temeraria, por hechos irrelevantes, por hechos de imposible ocurrencia, por hechos presentados de manera incierta o difusa, o cuando la acción no podía iniciarse y no tiene recurso. Se reglamenta así mismo la queja temeraria.

 

- Investigación disciplinaria. Para verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria, o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, fines que otrora estaban en la indagación preliminar, se instituye un término de seis meses y un término especial de 18 meses ante violaciones a los DD HH y al DIH. Así mismo, se crean prórrogas y regulación especial de la suspensión provisional, al establecer que, a pesar de la suspensión del pago de la remuneración, subsistirá, a cargo de la entidad, la obligación de hacer los aportes a la seguridad social y a los parafiscales respectivos, y nuevamente se consagra el auto cierre de investigación, pero se introduce la figura de los alegatos precalificatorios.

 

- Evaluación. Previa valoración del material de prueba recaudado, se puede evaluar con pliego de cargos o archivo. En el primer evento, la autoridad disciplinaria debe formular los cargos y citar a audiencia al disciplinado, lo que determina que en el juzgamiento impere la oralidad; en la segunda eventualidad, se termina la actuación ordenando el archivo definitivo, decisión que hace tránsito a cosa juzgada, salvo cuando no haya sido posible identificar o individualizar al presunto autor, caso en el cual el archivo hará tránsito a cosa juzgada formal.

 

- Juzgamiento disciplinario. Representa una de las grandes innovaciones del Código General Disciplinario. En efecto, el juzgamiento se debe realizar en audiencia concentrada, materializando la defensa técnica y bajo unos lineamientos precisos que busca una inmediación permanente de los sujetos procesales, llevándolos paso a paso por las diferentes actuaciones, representadas así: trámite previo a la audiencia, formalidades, instalación, renuencia, variación de los cargos, traslado para alegatos previos al fallo, contenido del fallo, ejecutoria de la decisión y recurso de apelación que debe interponerse en la misma diligencia y podrá sustentarse verbalmente de forma inmediata o por escrito, dentro de los cinco días siguientes ante la secretaría del despacho.

 

- Fallo. Debe constar por escrito y contener: la identidad del disciplinado; un resumen de los hechos; el análisis de las pruebas en que se basa; el análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas; el análisis de la ilicitud del comportamiento; el análisis de culpabilidad; la fundamentación de la calificación de la falta; las razones de la sanción o de la absolución, y la exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva.

 

- Segunda instancia. El recurso se tiene que decidir por escrito dentro de los 45 días siguientes a la fecha en que se hubiere recibido el proceso, salvo que excepcionalmente se decreten pruebas de oficio.

 

(ii) Se crea un sistema probatorio propio. Sin duda, redundará en la autonomía e identidad del Derecho Disciplinario, que lo hace único y pionero en Colombia e Iberoamérica, con los matices que pasamos a esbozar: recaudo y valoración de los medios de convicción; regulación especial de la prueba trasladada, y construcción de una tipología de los medios de prueba: inspección disciplinaria, antes visita especial, con unos requisitos claros; documentos, consagrando la técnica en el aporte e incorporación del documento, la presunción de autenticidad; peritación, se desarrolla su trámite, procedencia, requisitos, práctica, contradicción del dictamen; testimonio, se destaca las ritualidades en el recaudo y técnica de valoración, deber, excepciones, prohibiciones y apreciación; confesión, con claras en cuanto a sus requisitos, formalidades, beneficios por aceptación de la responsabilidad, oportunidad y criterios para la apreciación, e indicio, con claros visos en el Derecho Disciplinario, en cuanto a sus elementos, unidad, prueba del hecho indicador y apreciación.

 

(iii) Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. El particular disciplinable será investigado por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, incluyendo el Código General Disciplinario a los auxiliares de la justicia como sujetos disciplinables. En relación con los servidores públicos aforados, la primera instancia estará a cargo de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, y la segunda instancia, en cabeza del Procurador General de la Nación.

 

(iv) Beneficios por colaboración. Se derivan de la confesión, por la aceptación de la responsabilidad al momento de instalar la audiencia de juzgamiento, previa valoración, y, de aceptarse, se dará una decisión sancionatoria anticipada y se disminuirá la sanción hasta en una tercera parte de su monto, erigiéndose en un beneficio para el Estado y para el sujeto disciplinable.

 

Finalmente, se establecen normas sobre transitoriedad, vigencia y derogatorias. En efecto, señala la normativa que entrará a regir cuatro meses después de su sanción y publicación para la parte sustantiva, derogando la Ley 734 del 2002, algunas disposiciones de la Ley 1474 del 2011 y del Decreto-Ley 262 del 2000. Los aspectos relativos al procedimiento entraran en vigencia 18 meses después de su promulgación, así como el artículo 33, relativo a la prescripción e interrupción de la acción disciplinaria.

 

En cuanto a la capacitación, investigación, publicación y divulgación, la normativa establece que, para estos efectos, la Procuraduría General de la Nación podrá destinar hasta el 1 % de su presupuesto al Instituto de Estudios del Ministerio Público.