Pliegos estandarizados en Colombia, ¿mecanismo para combatir la corrupción?

Isabel Aldana Salazar

Abogada Moncada Abogados

i.aldana@moncadaabogados.com.co

Con la entrada en vigencia de la Ley 1882 del 2018, se modificó el Estatuto General de la Contratación Pública (EGCP) y, con este, se reformaron aspectos de las asociaciones público privadas, del procedimiento de selección de contratistas y de los contratos de infraestructura, entre otros. Sin embargo, nada dejó mayor inquietud entre entidades y proponentes -especialmente de contratos de obra-, que los denominados “pliegos tipo”, establecidos con el objeto de combatir la corrupción en materia de contratación estatal. Pero… ¿podrán los “pliegos tipo” reducir la corrupción?

Los “pliegos tipo” son documentos estandarizados de pliegos de condiciones, mediante los cuales el Gobierno debe establecer un marco de requisitos generales para los procesos de selección de contratistas. Esta reglamentación debe ser expedida, a más tardar, el 18 de julio de este año[1], y debe contener los requisitos habilitantes y los factores de ponderación y comparación de las propuestas, de conformidad con la naturaleza, cuantía y objeto del negocio jurídico por suscribir (L. 1882/18, art. 6º).

Ahora bien, no todos los procesos de selección de contratistas deben contar con “pliegos estandarizados”: el Legislativo solamente los estableció de forma imperativa para la escogencia de contratista en obra pública, interventoría y consultoría, y dejó a discrecionalidad del Gobierno Nacional la elaboración de pliegos para otros tipos contractuales que considere necesarios. Además, excluyó a las entidades públicas exceptuadas de dar aplicación al EGCP.

Se espera que el marco que se establezca con la expedición de los “pliegos tipo” confiera un margen de libertad para que los entes estatales puedan determinar, de conformidad con la naturaleza, la cuantía, el objeto contractual y ubicación geográfica, entre otras, las condiciones específicas del proceso de selección aplicable en cada uno de los contratos requeridos.

Bajo este escenario, surge la pregunta ¿para qué se implementaron? De conformidad con la “exposición de motivos” del proyecto que originó de la Ley 1882[2], se expresó la necesidad de adoptar pliegos de condiciones estandarizados con el objeto de “facilitar el control fiscal, optimizar los procesos de selección, garantizar el uso eficiente de los recursos públicos y eliminar el direccionamiento de los procesos de selección”[3], y así evitar la discrecionalidad de los departamentos y municipios, en los cuales, generalmente, “solo un oferente participa en los procesos de selección de contratistas”[4]. Pero, ¿la implementación de pliegos estandarizados es una herramienta eficaz para garantizar la transparencia en procesos de selección y combatir la corrupción?

Para resolver este interrogante, es necesario analizar las prácticas internacionales en materia de contratación estatal. Sin duda, la adopción de “pliegos tipo” ha sido una tendencia a nivel internacional, y no una figura innovadora de la Ley 1882. Los contratos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial cuentan con los denominados Documentos Estándar de Licitación Pública. Algunos países como Argentina, República Dominicana y Honduras también tienen pliegos estandarizados.

De conformidad con las cifras arrojadas por la Organización Transparencia Internacional[5], después de la expedición de los pliegos estandarizados para la contratación pública, el índice de corrupción de Argentina aumentó del puesto 61[6] al 85[7]; de República Dominicana aumentó del puesto 118[8] al 135[9], y en Honduras subió del puesto 71[10] al 135[11]. Si bien existen numerosos factores que inciden en esta clasificación, la introducción de pliegos de condiciones estandarizados no ha sido un referente de mejoría en la contratación.

El caso local

Colombia ya cuenta con pliegos de condiciones estandarizados -pero no de obligatorio cumplimiento- en numerosos tipos contractuales[12], elaborados y publicados por parte de Colombia Compra Eficiente, en los que se mencionan, entre otros: los “pliegos tipo” para los contratos de obra que se expidieron en febrero del año 2014; los “pliegos tipo” para el contrato de interventoría de mayo del 2014; los “pliegos tipo” para los contratos de consultoría publicados en mayo del 2016 y los del contrato de suministro publicados en marzo del 2016. Además, se cuenta con los “documentos de buenas prácticas” en materia contractual.

A la fecha, este exceso de regulación y reglamentación en materia contractual permite avistar que con la implementación de “pliegos tipo” no se disminuiría la corrupción en la gestión contractual, menos aún, cuando los escenarios contractuales son dinámicos, circunstancia que obligaría al Gobierno a modificar con cierta periodicidad los “pliegos tipo”, con el objeto de que se ajusten a la realidad del momento.

Aun así, no contentos con la implementación de “pliegos tipo” en las condiciones mencionadas, se pretende elevar a consulta popular, mediante la denominada consulta anticorrupción, la implementación de pliegos estandarizados para todos los tipos contractuales y vinculante a todos los contratos con recursos públicos. Situación que desconoce las normas de rango constitucional y legal, que han dotado de autonomía contractual a numerosas entidades públicas, aspecto que, de adoptarse, ineludiblemente implicaría la modificación, casi en su totalidad, del EGCP.

Es por ello que no debería sorprendernos si los “pliegos tipo” no resultan ser la panacea de la transparencia en la contratación pública. Incluso, su implementación podría traer el efecto contrario y conducir a la ausencia de múltiples oferentes en los procesos de selección de contratistas, por temor a participar en procesos con pliegos de condiciones que no se compadecen con las necesidades y la realidad de las obras, circunstancia que a su vez podría derivar en problemas de planeación, exigencia de modificaciones a los contratos en curso, e incumplimientos contractuales. Tampoco faltarán los interesados en la expedición de “robos tipo”.