Instrumentos para la financiación de la renovación urbana: un desafío para las finanzas municipales

Magda Cristina Montaña Murillo

Directora general y socia fundadora de Montaña Consultores Asociados

direccion@montanaconsultores.com

El financiamiento por incremento de impuestos “Tax increment financing TIF” es un instrumento que sirve como método de financiación de grandes proyectos urbanos, el cual permite que con el respaldo de las rentas futuras recurrentes de impuestos a la propiedad, como el predial en Colombia, generado en zonas determinadas que se revitalicen urbanísticamente, se financien de manera anticipada la infraestructura y bienes públicos  que se requieran, para mejorar la zona objeto de intervención, que, en nuestro caso, es muy necesaria en áreas de renovación urbana.

Esta figura de financiación surge en EE UU, producto de la necesidad de renovación urbana en la posguerra. El Estado que más la empleó fue California. Desde los años cincuenta y hasta el 2011, si bien su uso permitió regeneración de zonas importantes de las ciudades norteamericanas, también dejó experiencias que deben ser tenidas en cuenta sobre efectos nocivos en las finanzas públicas locales, por el uso exagerado de esta[1].

Colombia ha iniciado un proceso de exploración en instrumentos de financiación del desarrollo urbano y así lo aprobó el nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND)[2], como alternativa para apalancar el desarrollo en las zonas de renovación urbana. No obstante, para el caso colombiano, la experiencia estadounidense en la definición de condiciones de aplicación del instrumento TIF debe entenderse a la luz de las características de la organización político administrativa, especialmente en relación con la autonomía de las administraciones locales para adoptar decisiones de carácter impositivo o financiero en el marco del ordenamiento jurídico.

El sistema financiero de los municipios responde a la figura de descentralización administrativa, la cual no es soberana^[3] y, por tanto, toda decisión debe estar sometida al imperio de la Constitución y la ley. Este es un aspecto sustancial de diferencia con el marco jurídico norteamericano, en donde la autonomía permite a los Estados miembros de la federación definir su propia estructura administrativa y fiscal y, a partir de ella, satisfacer sus propias necesidades. Esto vislumbra que, para efectos de implementación del instrumento TIF, los municipios no cuentan con la libertad y autonomía plena en cuanto a sus condiciones de endeudamiento y crédito público, sino que siempre van a depender de los límites de control de inversión y endeudamiento que desde el Estado central se señalan. 

El estudio del Banco Mundial

En reciente estudio del Banco Mundial[4], al comparar las tipologías TIF estadounidenses con figuras jurídicas locales similares o análogas en Colombia, los bonos TIF, tanto on-balance como off-balance sheet, coinciden con las figuras de (i) emisión de bonos por la entidad territorial, (ii) titularización a través de patrimonios autónomos y (iii) emisión de bonos por un patrimonio autónomo.

Las modalidades TIF denominadas “pay-as-you-go finance” y “financiamiento por el desarrollador” pueden asimilarse bajo la legislación colombiana a modelos como (i) crédito proveedor con la administración central o con un ente descentralizado, (ii) asociación público privada y (iii) desarrollo de proyectos a través de operaciones urbanas en las cuales el municipio aporta a un patrimonio autónomo público el incremento en el tributo (el “Delta”) generado en zonas de tributacion predeterminadas. 

En este estudio[5] se concluyó que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano regulación específica sobre la implementación del instrumento TIF en ninguna de sus modalidades y, por tanto, en la actualidad, el desarrollo del mecanismo debe seguir reglas generales establecidas para tipologías financieras o tributarias similares o análogas que sean relevantes, atendiendo a condiciones de tipo legal y otras que deberían incorporarse en la estructura normativa local.

En Medellín, la ciudad que se tomó como piloto para el referido estudio, se encontró que había considerado en sus normas locales de ordenamiento, específicamente el artículo 536 del Acuerdo 48 del 2014 (plan de ordenamiento territorial),  la figura de financiamiento por incremento en la recaudación impositiva FIRI, que consiste en financiar proyectos de espacio público, equipamientos, movilidad y vivienda de interés social, con la obtención de recursos por medio de la emisión de bonos de deuda pública, que serán pagados con el recaudo de los nuevos impuestos prediales generados por los proyectos de renovación urbana financiados vía este instrumento.

El Plan Nacional de Desarrollo

A partir de estas muestras de interés en utilizar la figura sin los suficientes soportes legales que den la seguridad al instrumento como una herramienta financiera, el proyecto de ley del PND propone una autorización legal específica para el uso de esta figura. Así, establece las condiciones que deben tener los municipios que lo vayan aplicar, desde los requisitos propios de cada uno de ellos, hasta la autorización específica del vehículo financiero de la titularización y, para ello, determina que estos sean: (i) gestores de sus propios catastros directa o indirectamente a través de esquemas asociativos y (ii) que cumplan con criterios de eficiencia en el recaudo del impuesto predial definidos por el Gobierno Nacional. Para ello, se autoriza la cesión de la renta producto del mayor recaudo del impuesto como aporte de la entidad territorial a los patrimonios autónomos autorizados por el artículo 121 de la Ley 1450 del 2011, los cuales podrán realizar la respectiva titularización y ejecutar el proyecto de renovación urbana.

Esto es una muestra de que Colombia empieza a entender que existe una potencialidad de financiación a partir de la promoción del desarrollo urbano organizado y coherente, sin que desaparezcan los temores naturales que trae la innovación, para la financiación de la renovación urbana inspirada en el modelo TIF norteamericano. Esto, sin duda, es un paso más para generar una batería de instrumentos de financiación asociados al desarrollo de los territorios, para aquellos casos en que instrumentos como la contribución de valorización se queden limitados, porque no permiten adelantar recursos antes del desarrollo urbano de las áreas deterioradas de la ciudad que se requieren para financiar las infraestructuras públicas que se deben proveer para generar esas revitalizaciones de las zonas de renovación. Queda la tarea de una reglamentación precisa por parte del Gobierno Nacional y una correcta implementación en los municipios, para evitar la mala utilización del mismo.

Es preciso que se entienda que esta figura no reemplaza a los instrumentos propios de financiación, como el impuesto predial, la contribución de valorización, la participación en plusvalía y las compensaciones urbanísticas por mayores aprovechamientos que deben ser desarrollados. Este novedoso instrumento es una herramienta sobre la base del mismo impuesto predial para adelantar recursos y exige al municipio mejorarlo, así como su base catastral y sus niveles de eficiencia en la gestión del mismo.