El sistema tributario colombiano

Julio Roberto Piza Rodríguez

Profesor Universidad Externado de Colombia

julio.piza@uexternado.edu.co

Los sistemas tributarios no responden a un diseño uniforme, sino que son el resultado de coyunturas generalmente orientadas por la necesidad de aumentar el recaudo y dentro de un entorno político, social y económico específico. Por eso, si bien no es corriente, algunos países han considerado conveniente hacer una revisión integral de sus sistemas tributarios, con el fin de disponer de un análisis comprensivo guiado por objetivos centrales, instrumentos idóneos, considerando su impacto y sus efectos sobre la eficiencia y la equidad, los dos grandes principios de todo sistema tributario.

En Colombia, la presión tributaria, si bien ha aumentado gradualmente (14,1 % del PIB), es insuficiente para financiar las funciones que debe cumplir, los servicios que debe prestar y los derechos que debe proteger, conforme a los acuerdos esenciales de la Constitución de 1991. Comparada con países similares, la carga es baja (América Latina 21%), y con  graves problemas en su diseño, complejidad en su administración y, por ende, con un bajo cumplimiento.

Tenemos muchos impuestos, pero los que proveen los recursos más importantes -renta e IVA (85 % del recaudo)- tienen bases estrechas, que originan que se concentre el recaudo en los contribuyentes que desarrollan sus actividades en el sector formal, lo cual desalienta la inversión, fomenta la informalidad y la evasión. El impuesto sobre la renta grava excesivamente a las empresas que son vehículos de inversión, cuando es sobre las personas frente a quienes, finalmente, se debe medir la capacidad contributiva.

En los últimos 25 años, hemos duplicado la carga tributaria, pero, acudiendo a impuestos transitorios que afectan la inversión y la formalización y a costa de desmejorar los impuestos a la renta y al consumo, asignándoles finalidades redistributivas o incentivos a la inversión, cuyo propósito no es transparente, lo que genera sesgos de inequidad horizontal y vertical.

En efecto, el alto costo de los beneficios tributarios (4,5 % del PIB) nos ha obligado a sustituir estas fuentes con impuestos cuya transitoriedad lleva más de 20 años, que distorsionan la neutralidad del sistema.

El otro factor negativo que explica la baja presión efectiva es el índice de evasión (3 % del PIB), que es una combinación de precaria cultura tributaria, pobre legitimación institucional, deficiencias normativas, desconfianza colectiva y bajo control de las autoridades tributarias.

De otro lado, si bien la Constitución proclama una nación unitaria pero descentralizada, la autonomía tributaria de las entidades territoriales ha tenido, por cuenta de la ausencia de una ley que defina su alcance, un desarrollo desigual y, en muchos casos, nocivo para la redistribución de los recursos y para el desarrollo empresarial. Es preciso modernizar los impuestos departamentales y municipales, para que mejore el recaudo y el sistema tributario constituya un factor del desarrollo regional y local.

Los problemas de suficiencia se han agravado por cuenta de las dificultades fiscales que enfrenta el país y posiblemente se conviertan de nuevo en una necesidad imperiosa en el corto o mediano plazo. Sin embargo, no deberíamos perder el propósito de construir un sistema más neutral, progresivo y eficiente, que fomente el empleo, el ahorro, la inversión, pero que logre simultáneamente una mejor redistribución, que facilite el cumplimiento voluntario, pero que fortalezca y amplíe su capacidad de control, pues la aplicación de la ley es la última fase de toda reforma tributaria y si bien parte del comportamiento de los contribuyentes, su verdadera medida es la eficacia de la administración en fiscalizar y cobrar los impuestos y sancionar cuando corresponda las infracciones tributarias.

Si bien quien determina la oportunidad política y fiscal de una reforma es el Gobierno y quien finalmente decide es el Congreso, en todo caso se trata de un asunto que no solo compete al Estado, sino también y, de manera significativa, a empresas y familias y, por tanto, a todos los colombianos.

Por un lado, se trata de alinear nuestros derechos, que tanto reclamamos, con nuestras obligaciones que no siempre cumplimos cabalmente, en términos individuales y colectivos. Pero, por otro lado, al Estado le corresponde hacer bien la tarea, tanto en el frente del recaudo tributario, como en la mejor calidad del gasto, de manera que efectivamente se eleve el nivel de vida de los colombianos de manera más equitativa.