Mario Cajas
Director del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi

Jennifer Zemanate
Coordinadora del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi

En medio de las confrontaciones políticas entre el gobierno del presidente Petro y la oposición, hace unos meses surgió otro motivo de controversia: el “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional”, suscrito por ambos países. 

Para algunos sectores, el Gobierno Nacional habría excedido sus competencias al firmar el memorándum, pues lo consideran un tratado internacional disfrazado que compromete la soberanía del país. Según esta lectura, se trataría de un instrumento que debió aprobarse por el Congreso y someterse al control automático de la Corte Constitucional, tal como lo ordena la Constitución. Con base en esos argumentos, dos ciudadanos solicitaron al alto tribunal su inconstitucionalidad.

El debate no es menor. La diferencia entre un tratado internacional y un acuerdo simplificado puede parecer, a primera vista, un tecnicismo jurídico. Pero de esa clasificación dependen el procedimiento de aprobación, el grado de control constitucional y, sobre todo, la forma en que Colombia define y ejecuta su política exterior. Si es un tratado, la Constitución exige aprobación legislativa, revisión judicial previa y ratificación presidencial. Si, en cambio, se trata de un acuerdo simplificado, puede prescindir de todo este procedimiento.

En ese punto, conviene recordar qué distingue a un tratado internacional. La Convención de Viena de 1969 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional ofrecen luces al respecto: lo definitorio no es el nombre del instrumento, sino su contenido material. Cuando un acuerdo crea compromisos jurídicos vinculantes que afectan competencias estatales o fija contribuciones económicas, estamos frente a un tratado solemne. Precisamente por esa capacidad de comprometer al Estado, la Constitución exige un trámite especial en el que intervienen Congreso, Corte y Presidente.

Un antecedente ilustra este debate jurídico y político que, además, desencadenó una crisis diplomática regional, cuando el entonces gobierno del presidente Álvaro Uribe firmó un acuerdo con EE UU para permitir que su ejército operara en siete bases militares colombianas, con el fin de perseguir al narcotráfico y el terrorismo en 2009. El Ejecutivo defendió el “Acuerdo Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y los Estados Unidos de América”, como una extensión de otros instrumentos internacionales de cooperación, en particular el Acuerdo de Asistencia Militar suscrito en 1952 por el presidente conservador Laureano Gómez, en tiempos de la Guerra Fría.

La Corte Constitucional, mediante el Auto A-288 de 2010, concluyó que el acuerdo creaba nuevas obligaciones para el Estado colombiano, extendía otras previas y, además, generaban un “significativo impacto jurídico-político relacionado con el ejercicio de la soberanía”. En consecuencia, determinó que no podía surtir efectos y lo remitió al Gobierno para que se le diera el trámite propio de un tratado internacional, situación que nunca pasó. A partir de ese precedente, la Corte trazó una línea divisoria sobre los compromisos internacionales que puede asumir el Estado.

Sin embargo, no todos los instrumentos en los que Colombia es parte siguen la ruta compleja de un tratado. El derecho internacional reconoce la existencia de los acuerdos simplificados, compromisos de carácter técnico o administrativo que permiten cooperar sin afectar la soberanía ni crear obligaciones nuevas. Estos instrumentos cumplen un papel distinto, pues están diseñados para facilitar la cooperación a través de acciones puntuales como el intercambio de información, la coordinación institucional o la realización de actividades conjuntas.

Por eso, la Corte Constitucional ha señalado que los acuerdos simplificados son plenamente compatibles con la Constitución, siempre que no desborden ese marco, modifiquen tratados previos o creen obligaciones estructurales. Su relevancia, entonces, no proviene de la solemnidad, sino de su utilidad práctica en el plano de la cooperación internacional.

A la luz de estos criterios, el Memorándum con Venezuela difícilmente puede confundirse con un tratado internacional. No crea una Zona Económica Especial Binacional, ni establece organismos internacionales, ni fija aportes financieros, ni introduce competencias nuevas que afecten la soberanía colombiana. En realidad, su alcance es más modesto, puesto que traza lineamientos de cooperación en sectores como educación, comercio, turismo o cultura, con el propósito de explorar la viabilidad de esa zona a futuro, mediante la creación de equipos técnicos y la organización de reuniones periódicas. Incluso reconoce que la delimitación geográfica sigue pendiente y que cada país asumirá los costos de las actividades que decida emprender. Por eso, lo correcto es entenderlo como un acuerdo simplificado y no como un tratado, pues abre un camino progresivo de cooperación.

Ahora bien, es comprensible que el Memorándum despierte suspicacias en algunos sectores, en parte por tratarse de Venezuela. No obstante, las reservas políticas no pueden sustituir el análisis jurídico. La Constitución de 1991 compromete a Colombia a promover la internacionalización de sus relaciones y a fomentar la integración latinoamericana sobre bases de equidad y reciprocidad. En ese marco, el Gobierno está habilitado para suscribir instrumentos de cooperación que no alteren competencias estructurales del Estado. Confundir un memorando de entendimiento con un tratado sería desnaturalizar la figura y frenar un mecanismo legítimo de cooperación que, bien aprovechado, podría beneficiar la materialización futura oportunidades.

La discusión, sin embargo, no se agota en este análisis. Será la Corte Constitucional la que tenga la última palabra, pues deberá decidir si este instrumento se ajusta a los criterios fijados por la jurisprudencia y si, en consecuencia, puede desplegar efectos como acuerdo simplificado. Y aunque el asunto parezca técnico, lo que está en juego es la manera en que Colombia define y ejecuta su política exterior y las posibilidades concretas de cooperación con un país con el que comparte más de dos mil kilómetros de frontera.

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