Juan Manuel Laverde Álvarez
Profesor universitario. Autor de los libros ‘Manual de procedimiento administrativo sancionatorio’ y ‘Sanciones administrativas: perspectivas contemporáneas’ de Legis

En anteriores escritos, se analizaron aspectos del procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, orientado a la expedición de un acto administrativo. En esta oportunidad se aborda su forma de iniciación: la citación a audiencia.

(i) Antecedentes

En “materia sancionatoria de las actuaciones contractuales”, el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 estableció que la decisión de la Administración contratante estará “precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista” (subrayado propio).

El citado artículo 17 no señaló las reglas a las que se sujetaría la mencionada audiencia, y para ese momento tampoco existía un procedimiento mínimo, por lo que las entidades contratantes lo definían mediante actos administrativos, en contravía de la reserva de ley del artículo 29 de la Constitución Política. Esta omisión generó inseguridad jurídica, pues cada entidad desarrollaba la audiencia según su propio criterio.

En la exposición de motivos de la Ley 1474 de 2011 se buscó superar dicho vicio y establecer un procedimiento. Se dijo en aquella ocasión: “No existe en la actualidad un procedimiento expedito para apremiar o castigar al contratista incumplido. El Estado debe contar con instrumentos (…) para sancionar al contratista incumplido y proteger el interés público de los efectos nocivos de los incumplimientos. A pesar del progreso hecho a ese respecto por la Ley 1150 de 2007, es necesario complementarla a propósito de dotar a la entidad estatal de un procedimiento expedito para adoptar esas medidas, respetando en todo momento el debido proceso. Para el efecto se establece un procedimiento administrativo oral, de una audiencia, para que previa citación, el contratista ejerza su derecho a la defensa, y la entidad adopte la decisión que corresponda en relación con la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento…” (se subraya).

El legislador buscó garantizar el debido proceso en las actuaciones sancionatorias contractuales sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública; por ello, el trámite expedito y oral (una sola audiencia) no puede desconocer esa garantía constitucional.

(ii) Garantías mínimas del contratista

Para el presente escrito podrían sintetizarse en: (i) ser oído antes de que se tome la decisión; (ii) participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su terminación; (iii) ofrecer y producir pruebas; (iv) obtener decisiones fundadas o motivadas; (v) recibir notificaciones oportunas y conforme a la ley; (vi) tener acceso a la información y documentación sobre la actuación; (vii) controvertir los elementos probatorios antes de la decisión (SCSC, Concepto 2157/2013; C. Const. T-662/2016).

De lo anterior se deduce que es inherente a la audiencia el núcleo fundamental del derecho defensa: ser oído, intervenir (directamente o por apoderado), presentar descargos y contradecir pruebas e impugnar el acto administrativo, garantías hoy reconocidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

(iii) El inicio del procedimiento: la citación a audiencia

El artículo 86 de la Ley 1474/2011 prevé una actuación administrativa reglada: “evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido” (literal a), ibidem).

Ello significa la observancia de los principios de legalidad de las faltas y sanciones, y de necesidad de la prueba para sustentar la citación a audiencia. La obligación del contratista debe estar prevista en la ley o pactada en el contrato, de manera clara, expresa y exigible, y su incumplimiento imputable al contratista solo es susceptible de sanción cuando esta última también esté tipificada.

Para imputar un posible incumplimiento se necesita la prueba (“evidencia”) de los hechos que lo configuran, los cuales constituyen el objeto de la audiencia. Se discute una situación fáctica (“hechos del incumplimiento”) y no apreciaciones subjetivas sobre la ejecución del contrato, incluso si provienen de la interventoría o la supervisión. Además, conforme al literal b) ibidem, son esas circunstancias de hecho las que “motivan la actuación”, elemento esencial del acto administrativo que se expedirá.

Con la prueba del incumplimiento del contratista, este y su garante deberán ser “citados” debidamente, esto es, a la dirección que para el efecto se haya señalado en el contrato, o en la que aparezca en el certificado de existencia y representación legal correspondiente o en la póliza a que haya lugar. Ante una falta o irregularidad en la citación, la audiencia no podrá llevarse a cabo, pues aquellos no podrán ejercer su derecho a ser oídos.

El contenido de la citación también es reglado, pues en ella se “hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación”. Todo lo cual reitera la necesidad de la prueba y la observancia del principio de legalidad de las faltas y las sanciones. (Se subraya).

Se trata de una formulación de cargos al contratista, que exige la imputación fáctica y jurídica sobre su presunto incumplimiento, lo cual resulta concordante con el artículo 47 del CPACA. Y es sobre tales cargos que se desarrollará la audiencia, en la cual el contratista ejercerá su derecho de defensa y contradicción, aspecto que será analizado en un escrito posterior.

El literal a) del artículo 86 (L. 1474/2011) exige que la citación fije lugar, fecha y hora para la realización de la audiencia, pero sin señalar un término expreso de días o meses para el efecto. Ante esta omisión, acude a la expresión “que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de las obligaciones contractuales”, que resulta claramente ambigua frente al sentido natural y obvio de lo que significa un término procesal.

Se dirá que la “periodicidad” (espacio de tiempo) y la “naturaleza del contrato” condicionan la expresión “a la mayor brevedad posible”, pero ello lo que denota es que en cada caso  el término para la fijación de la audiencia podría variar, por lo que este queda al criterio o arbitrio de la Administración contratante, lo que nos devolvería al estadio anterior de la expedición de la Ley 1474/2011, con la consecuente violación de la reserva de ley prevista en el artículo 29 superior (C. Const., Sentencia C-072/2025).

La jurisprudencia ha señalado que es competencia del legislador regular los procedimientos “judiciales y administrativos, especialmente lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, las cuantías, entre otros” (C. Const. Sent. C-507/2014, y C. E., Secc. Primera, Auto, jun. 4/24, Exp. 2018-000394. (subrayado propio). 

En consecuencia, al no establecerse en el literal a) del artículo 86 (L. 1474/2011) un término para la fijación de la audiencia, y que en esta se debe observar el derecho de defensa y contradicción del contratista, lo procedente es llenar ese vacío legal con el artículo 47 del CPACA, que establece el término de 15 días siguientes a la formulación de cargos para que los investigados ejerzan ese derecho.

Aplicar el artículo 47 ibidem impide citaciones instantáneas o excesivamente sumarias para la realización de la audiencia, las cuales se consideran violatorias de tales garantías constitucionales, según lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia T–295 de 2018.

En una próxima entrega, trataré otros asuntos prácticos sobre el procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474, tales como el tiempo transcurrido entre la citación a audiencia y su instalación, así como la duración de esta. Por ejemplo, ¿qué ocurre si el contratista ya cumplió con su obligación o si hay nuevos incumplimientos?

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