Refrendación: ¿mecanismo de legitimación de los acuerdos o de participación en la construcción de paz?

Claudia Medina Aguilar

Abogada y directora del CITpax-Colombia

Daniel López Morales

Investigador del CITpax-Colombia

El Acuerdo General para la Terminación del Conflicto firmado entre el Gobierno y las FARC establece en el punto 6 que la firma del Acuerdo Final dará inicio, entre otros, a la puesta en marcha de herramientas de difusión y comunicación, así como de mecanismos de refrendación de los acuerdos.

El jueves 22 de agosto, el Gobierno Nacional y su bancada en el Congreso radicaron un proyecto de ley estatutaria que crearía una modalidad de referendo constitucional para validar un eventual acuerdo con las FARC. Esto es, la refrendación del Acuerdo se daría a través de un mecanismo de participación ciudadana directa, mediante el cual se sometería a votación popular la aprobación de una reforma constitucional.

Además de “nombrar” por primera vez una figura específica para este propósito, el proyecto, básicamente, busca reducir lo que podríamos llamar “abstención inercial”, ya que al hacer coincidir votaciones para el referendo con elecciones populares, es muy probable que la participación sea superior al umbral requerido para referendo, validándolo. Queda, sin embargo, vigente la “abstención activa”, porque en el referendo se participa no solo mediante el voto, sino con la abstención.

En efecto, el requisito de participación de un número mayor a una cuarta parte del censo electoral hace que los ciudadanos puedan mostrarse en desacuerdo, evitando que se cumpla el mencionado umbral electoral, mediante la abstención. De hecho, solo si el ciudadano expresamente lo solicita, se pueden entregar tarjetones de referendo en las mesas de votación. Esta situación, lejos de ser un obstáculo, fortalece las condiciones democráticas de participación de los electores.

Límites al referendo

Sin embargo, visto el costo político de la iniciativa de ley estatutaria, llama la atención que el proyecto no hubiera intentado resolver un segundo obstáculo práctico: los límites a las materias que pueden ser objeto de referendo constitucional, establecidos en los artículos 29 y 35 de la Ley 134 de 1994.

Según estos, el contenido del referendo, es decir, el Acuerdo Final, en ningún caso podrá hacer modificaciones a la Carta Política que impliquen su sustitución. Y tampoco podrá versar sobre materias presupuestales, fiscales, tributarias, participaciones o transferencia de las rentas nacionales; determinar la estructura de la administración nacional; crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y otras entidades del orden nacional; modificar relaciones internacionales; conceder amnistías e indultos; preservar y/o restablecer el orden público, entre otras.

Como es evidente, varios de estos asuntos serán tratados en un Acuerdo Final con las FARC. Resaltan, a primera vista, la concesión de beneficios penales, como amnistías o indultos; el restablecimiento del orden público en muchas zonas del país y la modificación estructural del Estado en su orden nacional.

Dicho esto, lo cierto es que la discusión sobre los tecnicismos del referendo nos aleja del debate de fondo. Ni siquiera se trata de definir si la figura constitucional adecuada es esta o una Asamblea Constituyente, como proponen las FARC. En definitiva, la pregunta es ¿cuánta participación ciudadana y con cuánto “poder”? Y, en ese sentido, el mecanismo de refrendación que se elija puede ser una simple aprobación de rutina estilo “pupitrazo” o un espacio genuino de participación ciudadana en el proceso de construcción de paz que apenas iniciará con la firma de un Acuerdo Final.

Por ello, no hay que olvidar que el referendo, a diferencia de instituciones como el cabildo abierto, por ejemplo, es un mecanismo de toma de decisiones, no de deliberación. Por esto, deberá estar acompañado de pedagogía y espacios alternos de deliberación popular suficientes. El déficit de participación ciudadana en la mesa de La Habana tendrá que subsanarse en algún momento, si se quiere contar con unos acuerdos legítimos y con el grado de apoyo popular que requerirá su implementación.