Las zonas de reserva campesina y el proceso de paz: el régimen legal

Por Alejandro Rubiano Cuenca

 

El 9 de febrero del 2013 las FARC publicaron un comunicado bajo el título Diez propuestas mínimas para el reconocimiento político y de todos los derechos del campesinado y definición de sus territorios. A través de ese instrumento hicieron públicas una serie de propuestas que incluían el reconocimiento político del campesinado y de sus derechos, la constitucionalización de la figura del territorio campesino, la protección de ecosistemas frágiles, fuentes de agua y la sostenibilidad socio-ambiental como garantía de la soberanía alimentaria, entre otras.

 

La propuesta que más llamó la atención en ese momento, y que según trascendió también fue formulada en la discusión sobre el sector agrario en el marco de la mesa de diálogos de paz de La Habana, fue la relativa al reconocimiento y fortalecimiento de las denominadas zonas de reserva campesina (ZRC). Este tema ha gravitado desde ese momento en el escenario nacional, generando diversidad de opiniones y pronunciamientos. 

 

Con el ánimo de contribuir al debate, resulta indispensable referirse inicialmente al marco legal y la evolución de estas zonas:

 

¿Qué son las ZRC?

Las ZRC, establecidas en la Ley 160 de 1994, son áreas geográficas específicas para cuya determinación se tienen en cuenta las características ambientales, agroecológicas y socioeconómicas de la región, así como el ordenamiento territorial, social y cultural de la propiedad. La facultad para su delimitación y constitución formal corresponde al Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder, antes Incora).

 

De acuerdo con el ordenamiento legal, los objetivos y principios orientadores de las ZRC son los siguientes: fomento de la pequeña propiedad campesina; evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rural; permitir la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos; promover la participación de la población campesina en instancias de planificación y discusión regional.

 

Regulación y alcance de las ZRC

El artículo 81 de la Ley 160 de 1994 establece que pueden ser ZRC las zonas de colonización y las áreas donde predomine la existencia de tierras baldías. Por su parte, el Decreto 1777 de 1996, reglamentario de las ZRC, establece la posibilidad de creación de dichas zonas en regiones donde sea necesario fomentar la economía campesina, así como en aquellas en que se presenten conflictos sociales.

 

La iniciativa de creación de las ZRC puede ser ejercida por el Incoder, de oficio o a solicitud de organizaciones representativas de los intereses de colonos o campesinos, entidades oficiales que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y el Sistema Nacional Ambiental, los gobernadores y alcaldes respectivos, los comités departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria y los concejos municipales de Desarrollo Rural (CMDR).

 

El Acuerdo 024 de 1996, expedido en su momento por el Incora, estableció el trámite para la creación de ZRC. Se trata de un procedimiento complejo, en la medida en que requiere la presentación de una solicitud formal y detallada por parte de la comunidad u organización interesada en constituirla, participan distintas instancias y, en últimas, la determinación se adopta con base en criterios de conveniencias. El primer paso es la apertura de escenarios de concertación entre los solicitantes y las autoridades respectivas, para posteriormente proceder a requerir observaciones a los CMDR y al director de la corporación autónoma regional con jurisdicción en el lugar donde se pretende establecer la ZRC.

 

El trámite continúa con la convocatoria para la preparación de un plan de desarrollo sostenible y la posterior realización de una audiencia pública en la zona que, una vez realizada, completa las diligencias necesarias para que el Incoder estudie la solicitud y proceda eventualmente a emitir una resolución aprobatoria de la ZRC. Una vez autorizada su creación, el proceso de adquisición de tierras es realizado por el Incoder, en los casos en que la ZRC no se encuentre integrada por bienes baldíos.

 

La propuesta de las FARC y la respuesta del Gobierno

De forma previa a la profundización sobre la propuesta formulada por las FARC, es preciso anotar que uno de los fines de la Ley 160 de 1994 es “promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina”. En consonancia con lo anterior, el respectivo decreto reglamentario les otorga a las ZRC el carácter de instrumento generador de “… condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas”.

 

A pesar de las mencionadas alusiones a la paz, el régimen actual de las ZRC es significativamente diferente al propuesto por las FARC en sus pronunciamientos públicos. La característica distintiva del modelo esbozado por las FARC estaría determinada por el otorgamiento a los territorios campesinos, concepto dentro del cual estarían incluidas la ZRC, de “… autonomía política, administrativa, económica, social, ambiental y cultural, y en la administración de justicia”.

 

Dicha autonomía implicaría el otorgamiento de la capacidad de “autogobierno, autogestión y autodeterminación” y la relación de dichas zonas con la estructura estatal estaría determinada por mecanismos que aún están por definir, a los que las FARC ponen en segundo plano. De esta forma, una extensión de nueve millones de hectáreas se destinaría a estas zonas de reserva, creadas mediante un trámite simplificado en el marco del cual se otorgaría preponderancia a la manifestación de voluntad de la organización campesina respectiva.

 

Ante una propuesta de tal magnitud, que implica el establecimiento de zonas con una autonomía prácticamente absoluta dentro del territorio colombiano, el jefe del equipo negociador de paz del Gobierno, Humberto de la Calle, destacó que las ZRC pueden contribuir al logro de la paz, sin que ello implique el otorgamiento de autonomía política o la desmilitarización del territorio. Por su parte, el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo, acopió la frase “republiquetas, no; zonas de reserva campesina, sí”, para referirse al apoyo del Gobierno al régimen actual de las ZRC como mecanismo para el fomento del desarrollo rural, sin que exista la posibilidad de otorgarles autonomía política o administrativa.

 

Consideraciones finales

La propuesta de ZRC formulada por las FARC en el marco del proceso de paz que adelanta con el Gobierno implica en la práctica un cambio completo de la organización territorial vigente y la revisión del carácter unitario atribuido por la Constitución al Estado colombiano. De esta forma, el elemento implícito en el concepto de ZRC acopiado por las FARC es la convocatoria a una asamblea nacional constituyente, que sería la instancia adecuada para introducir el esquema planteado en el régimen constitucional colombiano. 

 

Hasta el momento el Gobierno ha descartado la convocatoria a una asamblea nacional constituyente como corolario del proceso de paz. Teniendo en cuenta que solo en ese escenario podría aceptarse el régimen de ZRC propuesto por las FARC, es necesario esperar nuevos avances del proceso, para verificar si se producen hechos que eventualmente viabilicen u otorguen nuevo aire a esta propuesta en el futuro.

 

En las actuales circunstancias y de acuerdo con los pronunciamientos públicos mencionados, existe una posibilidad muy limitada de que en el marco de la mesa de diálogos el Gobierno acceda a reconocer un alto grado de autonomía a las ZRC. Por el momento, se continuará aplicando el régimen actual de ZRC, que dicho sea de paso ha tenido un desarrollo incipiente como instrumento para garantizar el acceso de la población campesina a la propiedad rural en el marco de programas de desarrollo sostenible.

 

Como en todos los debates en torno a la viabilidad jurídica de las propuestas formuladas en el marco del proceso de paz, en este caso quedan preguntas por resolver, tales como: ¿existe algún punto de confluencia entre las concepciones de ZRC planteadas por las FARC y el Gobierno? ¿Los colombianos estarían dispuestos a ceder parte de su soberanía para alcanzar la paz?