Límites al incremento del impuesto predial: guía para entender su aplicación tras la actualización catastral 2025

Ante los recientes reclamos e inconformidades que han posicionado el #impuestopredial en el centro del debate público, surge la necesidad de aportar una aproximación técnica que contribuya a reducir la especulación y la desinformación en torno al tema.

El verdadero problema no es el avalúo

Durante 2025, la actualización catastral impulsada en el marco del catastro multipropósito ha reactivado un debate que, aunque recurrente, hoy adquiere una dimensión particularmente sensible: el incremento del impuesto predial, especialmente en predios rurales. En diversos municipios del país, propietarios han advertido aumentos significativos en sus obligaciones tributarias, generando inquietudes sobre la legalidad y razonabilidad de dichos incrementos.

Sin embargo, desde una perspectiva técnico-tributaria propia, es necesario replantear el análisis. El problema no radica exclusivamente en el aumento del avalúo catastral —que, en esencia, responde a una actualización de la realidad económica del suelo—, sino en la forma en que se está trasladando ese incremento al impuesto predial. En otras palabras, el eje de discusión no es el catastro en sí mismo, sino la correcta aplicación de los límites legales al crecimiento del tributo.

El ordenamiento jurídico colombiano prevé mecanismos expresos para evitar que las actualizaciones catastrales se traduzcan en cargas fiscales abruptas o desproporcionadas. Conocer y comprender estos límites resulta fundamental para interpretar adecuadamente la situación actual y, sobre todo, para evaluar la legalidad de los recientes incrementos.

El marco jurídico: autonomía territorial, pero no absoluta

El impuesto predial unificado se encuentra anclado en la estructura constitucional colombiana. El artículo 317 de la Constitución reconoce la titularidad de los municipios sobre los tributos relacionados con la propiedad inmueble, mientras que el artículo 338 establece que los elementos esenciales de los tributos deben estar definidos por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Este diseño configura un modelo de autonomía tributaria territorial que, sin embargo, no es absoluto, pues como cualquier otro tributo su ejercicio se encuentra condicionado por los parámetros legales.

En desarrollo de este marco, la Ley 44 de 1990 regula el impuesto predial unificado, definiendo sus elementos estructurales y habilitando a los concejos municipales para fijar tarifas dentro de ciertos rangos. Asimismo, dicha Ley establece una serie de límites al aumento del impuesto predial de un año a otro y fija las salvedades o inaplicaciones (muy importante) a dichos límites. Posteriormente, la Ley 1995 de 2019 introdujo el modelo de catastro multipropósito, con el objetivo de actualizar la información catastral del país y acercarla a la realidad económica de los predios.

Lo relevante para el análisis actual es que esta misma ley incorpora otros límites al incremento del impuesto predial, precisamente para evitar que los procesos de actualización generen impactos fiscales desmedidos. Así, el legislador buscó equilibrar tres objetivos, la actualización (necesaria) del valor de los inmuebles, el fortalecimiento de las finanzas territoriales y la protección de la capacidad contributiva de los ciudadanos.

Avalúo catastral e impuesto predial, no son lo mismo.

Una de las principales fuentes de confusión en el debate público consiste en equiparar el avalúo catastral con el impuesto predial. Aunque ambos conceptos están estrechamente relacionados, no son equivalentes.

El avalúo catastral es una valoración técnica del inmueble, determinada por autoridades catastrales como el IGAC o gestores habilitados. Su finalidad es reflejar el valor del predio en condiciones normales de mercado. Como resultado de procesos de actualización —especialmente en zonas donde históricamente ha existido rezago— estos avalúos pueden experimentar incrementos significativos.

El impuesto predial, por su parte, es un tributo municipal que se calcula aplicando una tarifa sobre ese avalúo. Sin embargo, este cálculo no opera en un vacío normativo. Por el contrario, está sujeto a límites legales que restringen el crecimiento del impuesto frente al año anterior.

De lo anterior es procedente entonces afirmar que un aumento sustancial en el avalúo catastral no debería traducirse automáticamente en un incremento equivalente del impuesto predial. Si ello ocurre, es necesario examinar si se están respetando los topes previstos en la ley.

Los límites al incremento del impuesto

Como anteriormente se mencionó, el ordenamiento jurídico colombiano establece diferentes reglas para limitar el crecimiento del impuesto predial, dependiendo de la situación del predio. El artículo 6° de la Ley 44 de 1990 ha establecido que el impuesto predial unificado resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.

Por su parte, la Ley 1995 del 2019 adiciona a este límite un límite atado directamente al resultado del proceso catastral. En términos generales, cuando un inmueble ha sido objeto de actualización catastral el incremento del impuesto no puede superar el índice de precios al consumidor (IPC) más ocho puntos porcentuales respecto del año anterior. Esta regla, introducida por la ley del 2019, constituye el principal mecanismo de contención frente a aumentos abruptos.

En contraste, cuando el predio no ha sido actualizado, el incremento del impuesto no puede exceder el 50 % del valor pagado en el año inmediatamente anterior. Esta disposición busca evitar incrementos excesivos en contextos donde la base catastral permanece relativamente estable.

Existen, además, tratamientos diferenciados para ciertos tipos de predios. En el caso de la vivienda de interés social, por ejemplo, el incremento del impuesto está limitado al 100 % del IPC, reflejando un criterio de protección a sectores vulnerables.

No obstante, estos límites no operan de manera absoluta. La normativa prevé excepciones, particularmente en situaciones donde el predio ha experimentado cambios sustanciales, como nuevas construcciones o modificaciones en su destino económico. En estos casos, el incremento del impuesto puede superar los topes generales, en la medida en que se entiende que ha variado la realidad económica del inmueble.

En consonancia, y retomando la Ley 44 de 1990, al respecto señala que la limitación prevista el artículo 6° no se aplicará para los predios que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él realizada. 

2025: una coyuntura que pone a prueba el sistema

El escenario actual pone de relieve la importancia de estas reglas. La implementación del catastro multipropósito ha acelerado los procesos de actualización en múltiples regiones del país, incluyendo zonas rurales que durante décadas mantuvieron avalúos significativamente por debajo de su valor real.

Como resultado, muchos predios han experimentado incrementos considerables en su avalúo catastral. Sin embargo, el traslado de estos incrementos al impuesto predial ha generado inquietud, especialmente cuando los contribuyentes perciben que las variaciones superan los límites legales.

Ahora, en el ámbito de los predios rurales, la situación se puede tornar más preocupante para los obligados al pago del impuesto predial, ya que suelen estar asociados a actividades productivas con márgenes variables y, en muchos casos, con baja liquidez. Esto significa que un aumento en el impuesto puede tener un impacto directo en la sostenibilidad económica del contribuyente. A diferencia de los predios urbanos, donde existe más correlación entre el valor del inmueble y la “capacidad de pago del obligado” que se supone es mayor.

Aunque las reglas legales son las mismas para predios rurales y urbanos, sus efectos no lo son. En el ámbito urbano, las actualizaciones catastrales tienden a ser más frecuentes, lo que reduce la probabilidad de incrementos abruptos. Además, los ingresos de los propietarios suelen estar más alineados con el valor de los inmuebles.

En contraste, en el sector rural, la actualización catastral suele ser menos periódica, lo que implica que, cuando se realiza, los ajustes pueden ser más pronunciados. A esto se suma una “menor capacidad de pago”, derivada de la naturaleza misma de las actividades agropecuarias.

Esta combinación explica por qué el debate sobre el impuesto predial ha adquirido mayor intensidad en zonas rurales, aun cuando las normas aplicables sean, en esencia, las mismas.

Principios constitucionales y límites materiales

La aplicación del impuesto predial no puede analizarse únicamente desde una perspectiva legal formal. También debe evaluarse a la luz de los principios constitucionales que rigen el sistema tributario, entre los que destacan la equidad, la progresividad y la capacidad contributiva.

Estos rigen los límites materiales al ejercicio de la potestad tributaria. En particular, exigen que los tributos guarden una relación razonable con la capacidad económica del contribuyente y que no generen cargas desproporcionadas.

En este sentido, incrementos del impuesto predial que, aun respetando formalmente ciertos parámetros, resulten excesivos en relación con la capacidad de pago podrían dar lugar a cuestionamientos jurídicos. Esto abre la puerta a escenarios de controversia administrativa e, incluso, judicial.

Cómo evaluar un incremento

Frente a este panorama, resulta útil contar con una metodología básica para evaluar la legalidad de un incremento en el impuesto predial. El primer paso consiste en identificar si el predio fue objeto de actualización catastral en el período correspondiente. A partir de allí, es necesario comparar el impuesto pagado en el año anterior con el liquidado en el año actual y verificar si el incremento se mantiene dentro de los límites legales aplicables.

Por ejemplo, si un contribuyente pagó un millón de pesos en 2024 y su predio fue actualizado en 2025, el incremento máximo permitido dependerá del IPC. Si este fue del 10 %, el aumento no debería superar el 18%, lo que implicaría un impuesto máximo cercano a $1.180.000. Si la factura supera ampliamente ese valor, sería razonable cuestionar la forma en que se realizó la liquidación.

No obstante, es bueno recordar que si es la primera vez que el inmueble se incluye en el catastro los limites no aplican, obligando al sujeto pasivo al pago del impuesto determinado.

Normas que rigen la determinación del impuesto predial unificado:

i)  La determinación del avalúo catastral no es competencia de la administración municipal, por lo que el incremento derivado de este no puede ser atribuido directamente a las alcaldías, pues esta solo tiene en su poder la obligación legal de dar cumplimiento a los actos administrativos de la autoridad catastral, por lo que, y como lo menciona el artículo 4° de la Ley 1995 de 2019, los propietarios poseedores o las entidades con funciones relacionadas con la tierra podrán presentar para efectos catastrales, en cualquier momento, solicitud de revisión catastral, cuando considere que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio, para ello deberán presentar las pruebas que justifiquen su solicitud, la cual deberá resolver la autoridad catastral dentro de los tres (3) meses siguientes a la radicación;

ii) En cuanto a los elementos del impuesto predial, estos al ser de carácter constitucional (en primera instancia) y determinados por la ley (como segunda instancia), no pueden ser desconocidos ni modificados (por lo menos lo que respecta al hecho generador, sujetos pasivos, causación y base gravable), ni por el concejo municipal en la expedición del acuerdo municipal, ni mucho menos por las alcaldías. En este punto, tal vez el elemento que pudiera modificar o modular la situación sería la revisión de la tarifa (la Ley 1450 de 2011 le permite a los concejos fijarlas entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo) solamente, que dicha revisión debe mirarse con lupa, pues al ser el impuesto predial un tributo de periodo, los efectos de las normas vigentes a 1° de enero del respectivo año (fecha de causación del impuesto) deben regir por todo el año y cualquier modificación se entendería para el siguiente periodo (en este caso el año 2027);

iii)  Pese a esto, nuevamente la norma da una protección al contribuyente, pues en caso que de la revisión catastral resulte a su favor y se acepte la disminución del valor del avalúo catastral lo que convergiría en la reducción de la base gravable del impuesto predial, el contribuyente puede solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en pagos en exceso o de lo no debido, dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo a pagar o al momento de su pago.

Ojo, ninguna norma autoriza el no pago del impuesto, ni la suspensión del cause de los intereses por mora a que haya lugar, por efectos de la reclamación o revisión del avalúo.

Conclusión: entre la legalidad y la aplicación

La actualización catastral es, sin duda, una herramienta necesaria para mejorar la gestión territorial y fortalecer las finanzas públicas de los municipios. No obstante, su legitimidad depende en gran medida de la forma en que se implementa, particularmente en lo que respecta a su impacto fiscal.

El ordenamiento jurídico colombiano no deja desprotegidos a los contribuyentes del impuesto predial. Por el contrario, establece límites claros al incremento del tributo, diseñados para evitar cargas desproporcionadas. El desafío actual no parece radicar en la ausencia de reglas, sino en su correcta aplicación, y sobre todo gestión articulada por parte de autoridades y sujetos pasivos.

El análisis de los límites al incremento del impuesto predial no puede agotarse en una lectura aislada de las normas. Su adecuada comprensión exige una aproximación sistemática al tributo. En este sentido, resulta de especial utilidad “El impuesto predial 2.0” de Legis, que desarrolla de manera integral los elementos estructurales del impuesto, su interacción con el catastro y los principales debates actuales en la materia.

Blog elaborado por Daniel Eduardo Gutiérrez López, Abogado, jefe de la Unidad de Derecho Tributario de Legis.

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