Instituciones eficientes para el sector petrolero en Colombia

Carlos Mantilla McCormick

Martínez Córdoba & Abogados Asociados

carlosmantilla@martinezcordoba.com

Es común hablar de la necesidad de contar con instituciones fuertes como fundamento para el desarrollo de la política petrolera en Colombia. Conviene detenerse a pensar qué significa ese concepto e identificar los elementos que lo componen. La industria petrolera cuenta con un balance de institucionalidad que refleja aciertos, vacíos y errores por corregir, pero no hay indicadores suficientes.

Hablar de institucionalidad es hablar de reglas juego, de entidades públicas, de normas de regulen el desarrollo de una actividad industrial señalando las limitaciones y derechos de uso de los bienes y el marco de las transacciones comerciales posibles, de efectividad en el logro de las conductas prescritas y de la funcionalidad de la organización dispuesta para la interacción entre entes privados y públicos. Pero también es hablar de la búsqueda por lograr los objetivos de manera eficiente, es decir, con un costo racional para el Estado y los participantes en la actividad, inversionistas, comunidad, agentes comerciales, etc.

La pretensión de que la regulación sea eficiente, más que una utopía o una meta, es un ejercicio de valoración y adaptación constante a la realidad de un sector económico. Exige observación, medición, control y acción correctiva cada vez que se concluya que es necesario un ajuste. No obstante, hay principios fundamentales que deben preservarse como columnas que soportan la estructura del edificio en el que se pueden mover los diferentes actores. Tratándose del sector petrolero, estas columnas son el derecho de los particulares a beneficiarse de un bien de propiedad estatal, en un ambiente de libertad económica y estabilidad, bajo la dirección y control de las operaciones que ejerza el Estado.

La institucionalidad en el negocio petrolero comprende una diversidad de aspectos tales como el régimen fiscal, los compromisos contractuales, los mecanismos que permitan las operaciones, incluyendo las reglas en materia técnica, ambiental, laboral y social, y la efectiva protección de instalaciones y trabajadores frente a los problemas de seguridad.

Pero la eficiencia regulatoria tiene un componente propositivo mediante las normas y la organización gubernamental, y otro componente de cumplimiento efectivo de sus premisas. Un ejemplo de regulación y de valoración sobre su eficiencia es el régimen de licenciamiento ambiental, que supone la existencia de estudios, de análisis, de plazos, de otorgamiento o no de permisos para el desarrollo de una actividad específica y de un seguimiento al cumplimiento de las decisiones adoptadas.

La poca efectividad de ese proceso para el cumplimiento de las políticas estatales y el malestar de los solicitantes de las licencias, de las comunidades vecinas de las operaciones y de las mismas organizaciones de gobierno sobre la manera como se desarrollan los procesos de licenciamiento reflejan la ineficiencia de la regulación.  Licenciatarios, comunidades y ambientalistas se declaran continuamente insatisfechos con la forma como la autoridad ha desarrollado el proceso, y terminan esta y sus funcionarios como centro de críticas y reclamos, aunque pueden ser simplemente otras víctimas de un sistema mal conformado.

La normatividad ineficiente favorece que haya pérdida de interés de los actores o violación de normas e incumplimiento de compromisos, así como la falta de control promueve un incremento en el mal uso del recurso, por exceso o por defecto, y propicia la impunidad, completándose el círculo vicioso y generándose la cultura de la informalidad.

Medir la eficiencia en la regulación no es tarea fácil, pero ciertamente se pueden establecer indicadores que arrojen elementos para la adopción de medidas correctivas en relación con un modelo ideal. Adicionalmente, los indicadores ayudan a identificar las mejores prácticas adoptadas por otros sectores o países que puedan solucionar los problemas identificados. Un ejemplo de esta metodología es el análisis efectuado por el Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional denominado Doing Business, que establece unos criterios para medir la eficiencia en la regulación e identificar las prácticas a imitar en relación con la facilidad de efectuar negocios para la pequeña y mediana empresa.

Al país no le va mal en la evaluación en aspectos tales como la facilidad para hacer negocios (puesto 45 entre 185 con especial hincapié en el registro de empresas y la administración tributaria) y el progreso con la adopción de 25 reformas institucionales y regulatorias desde el 2005.

La industria petrolera en Colombia ha gozado de una marco regulatorio que ciertamente ha permitido el desarrollo de la actividad industrial sobre la base de la interacción entre el capital privado y la protección del Estado para que se pueda desarrollar el negocio en un ambiente de confianza en cuanto a la preservación de las reglas de juego, es decir, a la institucionalidad. Pero es innegable que hay áreas para mejorar. Tenemos una institucionalidad en progreso, pero no es suficiente para que se cumplan las políticas estatales, incluyendo el desarrollo sostenible, pues se exige un marco regulatorio eficiente.