El nuevo código de recursos naturales y ambientales: una tragedia que apenas comienza

Daniel Rincón R.

Especialista en Derecho Ambiental

Coordinador Regional de EHS

 

El reciente proyecto de ley que remplazaría el código de recursos naturales y protección ambiental de 1974 presenta serios inconvenientes. La funesta técnica legislativa, la incongruencia de conceptos, el acercamiento erróneo a la temática ambiental y la copia flagrante de algunos artículos de la ley ambiental peruana son algunos aspectos que evidencian la necesidad de replantear este proyecto. De aceptar esta iniciativa, se perderían valiosos esfuerzos en la configuración del derecho ambiental nacional, y se incurriría en cuantiosos gastos administrativos para el trámite legislativo.

 

Las deficiencias del Proyecto de Ley 151-2012-Cámara[1] no pueden pasar desapercibidas, pues son más de 30 congresistas y una prestigiosa organización internacional los que lo respaldan.

 

El fin del proyecto de ley es noble: sistematizar la dispersa legislación ambiental existente. Para lograr este cometido, se propone la codificación de las leyes, decretos y resoluciones ambientales, independientemente de su jerarquía normativa. Según los autores, la tendencia mundial es la codificación ambiental; se menciona el ejemplo francés como modelo a seguir [2], el código ambiental de Alemania (no existe)[3] y Suiza (no existe)[4]. Contrario a esta afirmación, se observa que la mayoría de países tiene leyes ambientales generales que son luego desarrolladas por el Ejecutivo[5].

 

El código propuesto difiere abismalmente del modelo francés. Este último está compuesto de artículos legislativos y artículos regulatorios. Los legislativos son aquellos que provienen de las leyes y requieren el trámite ordinario de ley para ser modificados, por lo tanto establecen principios y disposiciones generales, mientras que los regulatorios desarrollan el contenido de los anteriores a un nivel superior de detalle. Conscientes de las dificultades que ello traería, muchos de los artículos regulatorios se desarrollan en órdenes y circulares.

 

De adoptarse el Proyecto de Ley 151-Cámara, las resoluciones, decretos y leyes incrustadas en el instrumento propuesto solo podrían ser enmendadas por vía del trámite legislativo ordinario. Si se tiene en cuenta el nivel de detalle de algunas disposiciones [6] y la poco comprensible unidad de materia de que adolece, se puede tener una idea del caos que crearía actualizar estas disposiciones.

 

El entendimiento del derecho ambiental también sufriría una lastimosa pérdida. En el capítulo XVIII sobre cambio climático, el código propuesto declara de interés nacional la protección de la capa de ozono, mezclando dos conceptos que quedaron resueltos ampliamente por la Convención de Viena de 1985 y la Convención Marco del Cambio Climático de 1992. En temas de evaluación ambiental, no solo se restablecería el concepto derogado de declaración del efecto ambiental de 1974[7], sino que se mantendría en el mismo instrumento la noción moderna de evaluación de impacto ambiental.

 

El código reproduciría los conceptos de responsabilidad ambiental elaborados por el PNUMA/ORPALC[8], aglutinando en un mismo texto nociones como culpa civil, responsabilidad colectiva, daño moral, responsabilidad fiscal y responsabilidad de los administradores, entre otros. Los tres sistemas de responsabilidad ambiental existentes en Colombia, desarrollados por reguladores y magistrados, quedarían reducidos a disposiciones aisladas carentes de sustento jurídico.

 

Finalmente, y no por ello agotadas las deficiencias de la propuesta, el código copiaría apartes de la ley peruana de medio ambiente. Conceptos como los estándares de calidad ambiental (art. 31), límites máximos permisibles (art. 32.1) y los planes de prevención y de mejoramiento de la calidad ambiental (art. 34)[9] serían mal reproducidos a efectos de imponer un instrumento innovador, desconociendo la existencia de los mismos en la legislación nacional. Puede que las condiciones ambientales peruanas sean similares, pero ello no excusa la ignorancia de los mecanismos colombianos aplicables.

 

Este columnista no cuestiona las bondades de la codificación ambiental, sino la forma como debe hacerse. Si este es el camino a seguir para darle sentido y organización a la regulación colombiana, entonces debe plantearse un sistema que respete la jerarquía normativa y permita introducir las modificaciones que la tecnología, el ambiente y la situación económica así demanden. La codificación debe obedecer a criterios técnicos ambientales que permitan la interacción entre el Gobierno, las empresas, las organizaciones conservacionistas y todos los ciudadanos.

 

Si por el contrario, la opción es trabajar con las normas generales existentes y desarrollar los aspectos específicos a través de decretos y resoluciones, entonces deben proponerse instrumentos que evalúen la calidad y validez de estas regulaciones cada cierto tiempo[10]. Ello no excluiría la posibilidad de contar con un sistema legal codificado por temas ambientales, como en el caso de EE UU[11]. Bajo este supuesto, el trabajo especializado del Ministerio y sus entidades adscritas mantendría una unidad conceptual que permitiría unificar un sistema de información ambiental eficiente.

 

En un país donde la industria extractiva impulsa el crecimiento económico, y donde la protección ambiental puede ser vital para responder a necesidades futuras, un proyecto de ley de estas proporciones debe ser revisado minuciosamente, si no archivado.

 

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[1]Disponible en: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=151&p_consec=34321

[2] Code de l´environnement, Partielégislative, livre 1, “Dispositionscommunes”.

[3] La idea de un código ambiental alemán no se concretó debido a las dificultades políticas entre el gobierno federal y los Estados, al igual que al manejo del agua. En cambio, Alemania tiene leyes generales que son implementadas por ordenanzas, incluyendo la ley de aguas (Wasserhaushaltsgesetz – WHG) o la ley de control de inmisión (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BimSchG) implementada a través de más de 30 regulaciones.

[4] La Confederación Suiza tiene una ley general de protección al medio ambiente que se implementa a través de ordenanzas (Loi sur la protection de l´environnement/Umweltschutzgesetz). Los Estados federados tienen poderes amplios para regular estos temas.

[5] Argentina (Ley Nacional 25675 de  2002 General del Ambiente), México (Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)), Brasil (Lei 6.938, de 1981, Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente), Costa Rica (Ley Orgánica del Ambiente No.7554 de 1995), entre otros.

[6]Artículo 990. Prohibición de uso de crudos pesados. Se prohíbe el uso de crudos pesados con contenidos del azufre superiores a 1,5 % en peso, como combustibles en calderas y hornos de establecimientos de carácter comercial, industrial o de servicios.

[7] Artículo 27, Decreto –Ley 2811 de 1974.

[8]PNUMA/ORPALC, La responsabilidad por el daño ambiental.

[9]Ley 28.611, Ley General de Medio Ambiente. Comparar con artículos 82, 83 y 88 del Proyecto de Ley.

[10] En México las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) son revisadas cada cierto tiempo para asegurar que aún responden a las necesidades, al igual que en Chile con las normas de emisión y estándares de calidad.

[11] El United States Code (USC) está compuesto por las leyes generales sobre conservación (RCRA), aire (Clean Air Act), agua (CleanWaterAct), y responsabilidad (CERCLA), entre otros; mientras que las regulaciones expedidas por la Agencia de Protección Ambiental (EPA) se codifican en el Code of Federal Regulations (CFR).