Los desafíos legislativos del Marco Jurídico para la Paz

Catalina Díaz[1]

Directora de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia y del Derecho

 

El Acto Legislativo 01 del 2012, mejor conocido como Marco Jurídico para la Paz (MJP), delineó de manera general el nuevo arreglo colombiano de justicia transicional, que deberá conseguir dos grandes objetivos al mismo tiempo. De un lado, facilitar la terminación del conflicto armado interno, la paz estable y duradera y la no repetición. Y del otro, garantizar, en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. La reforma elevó a rango constitucional las nociones fundamentales de la justicia transicional, cuya forma definitiva deberá ser adoptada por el legislador ordinario y estatutario.

 

Contrario a lo que muchos pensaban, la declaración de principios para la discusión sobre el punto cinco de la agenda, “Víctimas”, adoptada por las partes en La Habana el pasado 7 de junio, indicaría que los acuerdos por venir estarán sujetos a lo dispuesto por la reforma constitucional. De manera notable, las partes acordaron que no habrá “intercambio de impunidades”. Como lo dispone el acto legislativo, habrá más bien justicia transicional “diferenciada” para las distintas partes del conflicto armado interno, incluidos los agentes del Estado.   

 

El MJP incorpora las lecciones aprendidas de más de 10 años de justicia transicional en Colombia. No le apuesta todo a la justicia penal, sino que propone un balance mucho mejor entre instrumentos judiciales y extrajudiciales para cumplir con el deber estatal de investigar y sancionar.

 

Comisión de la verdad

De entrada, el acto legislativo ordena la creación de una comisión de la verdad mediante ley (no se requiere que sea estatutaria). La literatura especializada define las comisiones de la verdad como cuerpos temporales creados oficialmente para la investigación de patrones de violencia ocurridos durante un periodo de tiempo determinado. La fuente de información por excelencia de estas comisiones son los testimonios de las víctimas, aunque en muchos casos acuden también a las versiones de los perpetradores. El trabajo se consigna en informes finales, donde se atribuye responsabilidad política a instituciones y, a veces, a individuos. Usualmente, se incluye, además, un capítulo de recomendaciones para la no repetición de la violencia.

 

De acuerdo con el MJP, la ley que cree la comisión de la verdad deberá definir su objeto, composición, atribuciones y funciones. Un factor clave para su legitimidad es, obviamente, su composición. La ley tendrá que determinar el procedimiento de postulación y selección de comisionados. Este deberá garantizar la pluralidad y estatura moral de la comisión y permitir la participación y transparencia.

 

La cuota femenina entre los comisionados es un punto de partida básico para garantizar el enfoque de género de la comisión. Otro factor clave de su legitimidad son los “dientes” con que cuente para adelantar sus investigaciones. Aquí el desafío será, entonces, diseñar facultades que le permitan acceder a las distintas fuentes oficiales y no oficiales. Adicionalmente, dos aspectos particularmente sensibles en el contexto colombiano serán el despliegue territorial y la participación de las víctimas. La ley deberá abocar ambas cuestiones.  

 

Ahora, en contextos de transición política, ni el proceso penal ni una comisión de la verdad son la cura para todos los males. La clave está en una combinación inteligente de los distintos instrumentos, que aproveche las fortalezas de cada uno y balancee sus debilidades. El MJP acertó en este sentido. Además de la comisión de la verdad, se requerirá la investigación y atribución de responsabilidad penal. Aprendiendo la lección del proceso penal especial de justicia y paz, la rendición de cuentas en el ámbito penal deberá ser mucho más estratégica. Menos cantidad y más calidad, oportunidad y pertinencia. 

 

En esta lógica, a iniciativa del Gobierno, una ley estatutaria podrá determinar los criterios de selección para concentrar los esfuerzos en los máximos responsables de crímenes de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática. Habrá entonces justicia penal para los máximos responsables de los crímenes más graves. Como lo prevé expresamente la reforma constitucional, la otra cara de la selección es la renuncia condicionada a la “persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados”. Esta deberá ser autorizada también en la ley estatutaria.

 

Ejecución de penas

Cuestión aparte es la ejecución de las penas. Por ley estatutaria se podrán establecer los “casos, requisitos y condiciones” en los que proceda la suspensión de la ejecución de la pena, la aplicación de “sanciones extrajudiciales”, penas alternativas o modalidades especiales de ejecución y cumplimiento. Siguiendo el criterio –discutible, por lo demás– de la Fiscal de la Corte Penal Internacional, en la sentencia que declaró la exequibilidad de la reforma, la Corte Constitucional advirtió que la suspensión total de la ejecución de la pena no puede operar para los condenados como máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.

 

Que la persecución penal se concentre en los máximos responsables no significa, sin embargo, que los combatientes rasos no tengan que rendir cuentas. La política de reintegración puede ir de la mano con medidas de justicia restaurativa en contextos locales y comunitarios. La noción de “sanción extrajudicial” podrá adquirir sentido aquí.

 

Finalmente, el artículo 3º del acto legislativo establece que, a través de ley estatutaria, el Congreso regulará cuáles serán los delitos considerados conexos al delito político para efectos de la posibilidad de participar en política. En todo caso, no podrán participar en política quienes hayan sido condenados por crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática y cuyos casos hayan sido seleccionados. Uno de los desafíos centrales en este campo será diseñar la secuencia y los mecanismos específicos a través de los cuales quienes aspiren a participar en política, rindan cuentas en ambos escenarios, la comisión de la verdad y los procesos judiciales.

 

Se anticipa, entonces, un vibrante debate público y parlamentario. La profesión legal y la comunidad académica tienen el deber de nutrirlo.

 

 

¿Por qué se necesita una ley estatutaria para desarrollar el Marco Jurídico para la Paz?

 

De acuerdo con el artículo 152 de la Constitución Política, las leyes estatutarias son aquellas que desarrollan los derechos y deberes fundamentales de las personas, así como normas que se expiden sobre administración de justicia, régimen de los partidos y movimientos políticos, el Estatuto de la Oposición, los mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción, entre otros.

 

De ahí que el constituyente derivado, al reformar la Constitución e introducir los artículos transitorios 66 y 67, conocidos como Marco Jurídico para la Paz (A. L. 01/12), haya establecido que la reglamentación de dichas normas debía hacerse a través de leyes estatutarias.

 

¿Qué asuntos se regularán por esta vía?

-                     Los criterios para seleccionar los casos que serán investigados penalmente. Deben centrarse en los máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.

 

-                     Los casos, requisitos y condiciones en los que procederá la suspensión de la ejecución de la pena.

 

-                     Los casos en los que procederá la aplicación de sanciones extrajudiciales, de penas alternativas o de modalidades especiales de ejecución y cumplimiento de la pena.

 

-                     La renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados.

 

-                     Los delitos conexos al delito político para efectos de la posibilidad de participación en política.

 

¿Cuáles son los requisitos de una ley estatutaria?

-                     Se requiere la mayoría absoluta para su aprobación, es decir, la mayoría de los votos de los integrantes del Congreso.

 

-                     Su trámite debe cumplirse en una sola legislatura, que está compuesta por dos periodos ordinarios de sesiones.

 

-                     La Corte Constitucional procederá a la revisión previa, material y formal de los proyectos de ley estatutaria aprobados por el Congreso.

 

-                     Estas leyes no podrán expedirse por facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República. El Congreso es el único órgano autorizado para expedir leyes estatutarias.

 

¿Cuánto se demora una ley estatutaria en ser aprobada?

El tiempo máximo que puede demorar el trámite de una ley estatutaria es el que corresponde a una legislatura. Es decir que podría comenzar la presentación del proyecto el 20 de julio de 2014 y aprobarse después de cursar todas las etapas dentro del Congreso antes del 20 de junio de 2015. Este plazo (una legislatura) se refiere únicamente al trámite dentro del Congreso y no incluye el periodo que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional.

 

Ahora bien, según el artículo 66 transitorio de la Constitución, desde la presentación del primer proyecto de ley que regule el Marco Jurídico para la Paz, el Congreso tiene cuatro años para proferir todas las leyes relacionadas.

 

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[1] Las opiniones aquí expresadas son de responsabilidad exclusiva de la autora.