La reforma administrativa del 2011: ¡muy temprano para la celebración!

Diego López Medina Profesor de la Universidad de Los Andes y miembro fundador de Dejusticia diego.ambito.juridico@hotmail.com

Algunos editorialistas ya han saludado con vítores la reforma administrativa del gobierno Santos. No hay que apresurarse tanto: las reformas históricas no se identifican en su origen legal, sino por sus consecuencias prácticas. Para evaluarla, sin embargo, es preciso entender su lógica y propósitos, algo que hace mejor la disciplina de la administración pública que el Derecho. Trataré de aportar algunas claves para ese debate interdisciplinario.

El Gobierno Santos usa frecuentemente algunos marcos generales de referencia ideológica: entre sus preferidos están los “principios de buen gobierno”, con lo que traduce al español la idea política de la “good governance”. Algunos hablan de gobernanza o de gobernancia, pero estas palabras no están aún bien aclimatadas en nuestro lenguaje. Este concepto ha circulado más en el mundo anglosajón y solo recientemente ha venido a ser parte de las ideas-fuerza en los gobiernos latinoamericanos. De este concepto, Santos y su equipo, liderado por María Lorena Gutiérrez, han resaltado la necesidad de conseguir  “eficiencia y eficacia” en la gestión administrativa, por oposición a entidades ineficientes, corruptas y clientelistas. Con todo, el concepto de “good governance” tiende a ser altamente indeterminado, pero ha sido utilizado en el contexto de la Commonwealth británica para fortalecer la gestión pública de las antiguas colonias mediante la adopción de estrategias de reforma administrativa que implementen modelos exitosos (como los existentes en la Gran Bretaña). El concepto de governance busca mostrar que el concepto clásico de “gobierno” no cubre adecuadamente las complejas redes público-privadas que se dan en los países exitosos. La idea de governance, además, pone énfasis en nociones de representatividad social en la función administrativa, en los esfuerzos anti-corrupción, en la eficiencia y eficacia de la gestión y, finalmente, en el respeto del rule of law.

Del “good governance” la reforma baja a un segundo concepto más específico: la idea de “corporate governance”. Estrictamente hablando, este concepto ha sido utilizado en el mundo societario y es la respuesta a escándalos corporativos como los de Enron. Con este concepto se busca traer mayor transparencia, responsabilidad y eficiencia al manejo societario: además, ya ha cualificado de forma muy importante el derecho societario, que ha dejado, por tanto, de ser puramente formal y hoy se concentra en la defensa de los intereses de los stakeholders societarios, no solamente de sus shareholders. El corporate governance es parte del despliegue de la responsabilidad social empresarial, desde la misma estructura básica de las sociedades y corporaciones privadas, para evitar la corrupción, los abusos gerenciales, la pérdida de valor para los accionistas (especialmente minoritarios) y finalmente, la aceptación de la responsabilidad social genérica de las organizaciones privadas.

Gran parte de la reforma Santos busca traer al sector público colombiano las ideas de “corporate governance”. Algunos de los decretos hablan de establecer “esquemas de gobiernos corporativos” en una expresión que será de difícil comprensión por parte de jueces y abogados locales, incluso de sus administradores públicos. El núcleo de esta idea de gobiernos corporativos parece ser, en mi entender, la necesidad de despolitizar a los entes públicos para que permitan una mejor representación de los stakeholders de la entidad: ello llevará a una administración más técnica y más conocedora de los desafíos del sector que regula y también más autónoma frente a las maniobras políticas y al clientelismo.

La apuesta fundamental para lograr estos “gobiernos corporativos” en la reforma ha sido el fortalecimiento de las juntas o consejos directivos de las agencias. El presidente Santos habla del establecimiento de unos “banquitos de la República”, entidad a la que considera modelo de “corporate governance” en el sector público. Si esta idea funciona, las agencias tendrán juntas directivas más activas y más plurales, no solamente conformadas por los funcionarios públicos superiores, sino por personas del sector privado altamente competentes y representativas de los stakeholders de la entidad: deberán parecerse más a juntas directivas del sector privado. El director, gerente o presidente no podrá trabajar solo y se apoyará en este grupo. Junta directiva y presidencia deberán alimentar en la organización una nueva ética de lo público. Se trata, en realidad, del relanzamiento de los grandes objetivos de la descentralización por servicios o funcional que han sido derrotados por la maraña clientelista que hoy se traga ese sector. Esta nueva descentralización, empero, habla inglés, no francés.

¿Funcionará la reforma? Hay razones para la duda: la primera, es que los mensajes de la misma no han sido tan claros y rotundos. Las palabras y conceptos clave vienen dispersos en los decretos y el Gobierno no ha tenido tiempo de hacer público el acervo teórico que fundamenta el cambio: le falta literatura a la reforma, que fue quizás lo que sobró en el año 68. En segundo lugar, el Gobierno ha desestimado un poco a los destinatarios de la reforma que, en gran parte, serán los abogados educados en el lenguaje y los protocolos del derecho administrativo francés. La nueva jerga administrativa y política es extraña a las tradiciones, y las normas legales no son buenos medios para la transmisión de su lógica y sentido. En tercer lugar, es evidente que la Presidencia no tuvo el músculo político para lograr una implementación coherente de la estrategia en todas las entidades: en la DIAN, por ejemplo, la junta directiva puede llegar a ser un modelo de corporate governance, un verdadero mini-Banrepública con su Board of Directors; en la Agencia de Defensa del Estado, en cambio, el Director funcionará con un esquema mucho más tradicional que hace vaticinar que su junta directiva no será lo que la reforma pretendía.

Finalmente el gran escollo: todo el cambio depende de a quiénes se designe como directores de las agencias y como miembros de sus juntas directivas. Toda la reforma es fácilmente cooptable por el clientelismo tradicional. La reforma será buena si sus propósitos se realizan; fallará en caso contrario. Que hable inglés o francés puede ser irrelevante: se requiere firmeza en la dirección política del Estado y para eso, desafortunadamente, la reforma no tiene ningún seguro hacia el futuro. La sociedad civil debe permanecer vigilante.