Hay que mirar también la naturaleza y finalidad del acto administrativo

Rodrigo Pombo Cajiao Socio M & P Abogados Ltda. y profesor universitario rpombo@mpabogados.com.co

Con la sentencia del 24 de marzo de 2011 (Radicado 2500023240002005009430117131, C. P. Martha Teresa Briceño), nuestro Consejo de Estado volvió a poner de presente el trascendental debate sobre el nacimiento de los actos administrativos y sus efectos.

Siguiendo una reciente línea jurisprudencial, la Sección Cuarta reiteró “que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal”, con lo cual se da por sentado que el acto administrativo nace con la expedición del principal y tiene efectos jurídicos desde la notificación del mismo, como quiera que, con ese acto, la administración actuó de manera definitiva.

Así las cosas, se despachan por contera las tesis según las cuales: (i)  se ejerce la actuación de la administración con la simple producción del acto primero, así este no se haya notificado y, por sobre todo, (ii) aquella que promulgaba la situación en virtud de la cual se entendía expedido el acto administrativo, una vez resueltos todos los recursos contra él impuestos y notificados debidamente.

Aun cuando el caso concreto de la sentencia hacía alusión al fenómeno de la caducidad para imponer sanciones administrativas de tipo disciplinario de que trata el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo (CCA), lo cierto es que esa tesis aplica, en extensión, para la teoría del acto administrativo en general.

De manera que el asunto del nacimiento y efectos de los actos administrativos, su firmeza y ejecutoria, en apariencia, quedó saldado: nacen y tienen efectos en relación con la caducidad, desde la notificación del primer acto.

Sin embargo, mi tesis es que si bien es cierta, lúcida y de recibo esta asentada posición de nuestro máximo tribunal contencioso administrativo, no lo es menos que la misma no se debe aplicar a raja tabla en tratándose de cualquier acto administrativo, ni siquiera de aquellos de naturaleza sancionatoria.

En efecto, mi creencia es que esa tesis debe tenerse como una regla general, más no como una absoluta, pues, ciertamente, habrá que acudir a la naturaleza del acto administrativo en cada caso particular para concluir con certeza y justicia desde cuándo tiene efectos jurídicos y cómo deben contarse los términos de caducidad del artículo 38 CCA.

Para sustentar mi apreciación, traigo a colación la reiterada jurisprudencia de la Sección Tercera del mismo cuerpo judicial en donde explica -cuando se estudia el tema de las multas conminatorias en los contratos Estatales- que “por la naturaleza” apremiante y de presión que ellas revisten, así como por una interpretación absolutamente teleológica de su aplicación, la actuación administrativa de la multa empieza a tener efectos (ejecutoriedad, caducidad etc…) con la notificación del acto administrativo confirmatorio, no con la del acto primero.

Por eso se ha dicho que así la multa se haya impuesto antes de fenecido el plazo del contrato pero la confirmatoria se notificó vencido este, no cabe la sanción, toda vez que se había finiquitado el término de ejecución del convenio. Lo suyo es predicable, cuanto más, con el término de liquidación.

O también que la multa no se puede ejecutoriar cuando el contratista parcialmente incumplido cumplió con sus obligaciones en el lapso que trascurre entre la imposición de la primera multa y la confirmatoria. Es decir, si la multa de apremio contractual confirmatoria se notifica después de que el contratista cumplió con el lleno de sus obligaciones, esta, (la multa) no se puede hacer efectiva, ejecutoriar, y debe, en lo posible, revocarse, puesto que al momento de la notificación de su confirmación la finalidad conminatoria ya no cobra ningún sentido, ni la sanción cuenta con objeto alguno.

Ello demuestra que la tesis mayoritaria asumida por el Consejo de Estado, al punto, no es de aplicación absoluta, pues hay ocasiones en virtud de las cuales se debe considerar la naturaleza del acto administrativo, su finalidad y la teoría jurídica que lo respalda, (así se trate de actos sancionatorios), para efectos de predicar su nacimiento y sus efectos (v. gr. caducidad).

En el caso de las multas estatales contractuales de naturaleza conminatoria, por ejemplo, ellas deben entenderse, para todos los efectos (v. gr. caducidad), desde el momento de la notificación del acto confirmatorio, no antes.

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