¿Cómo construir un programa de modernización tecnológica para la justicia?

 

David Fernando Varela S.*

Especial para ÁMBITO JURÍDICO

 

Las instituciones del sector justicia pueden escoger entre numerosas opciones disponibles en el mercado para satisfacer sus necesidades de tecnologías de información y comunicaciones (TIC). Al igual que cualquier otro usuario deben tomar esa decisión con base en criterios de eficiencia (o relación costo-beneficio), seguridad de la información y garantías para la operación, mantenimiento y actualización de la solución adquirida.

 

Sus programas TIC suelen ser muy complejos, puesto que afectan un servicio público esencial en el que los cambios tecnológicos tienen alto impacto sobre servidores y usuarios actuales o potenciales (cualquier ciudadano puede serlo), todos distribuidos en el territorio de un país a través de cientos o miles de oficinas abiertas al público. Este artículo tratará solamente de una de esas opciones: la adquisición de soluciones disponibles en el mercado (o COTS, Commercial Off-the-Shelf).

 

Antecedentes

 

La decisión sobre estas soluciones requiere de un estudio de sus antecedentes. ¿Fueron desarrolladas específicamente para el sector público o para instituciones de justicia? ¿Provienen de adaptaciones de programas diseñados para empresas privadas? ¿Cuál es la experiencia de sus usuarios en países o instituciones similares? Naturalmente, su diseño específico para el sector justicia o experiencia con instituciones similares debería recibir un puntaje adicional, puesto que sirve de garantía implícita de la capacidad del proveedor para atender las necesidades de una Rama Judicial, una Fiscalía o una Procuraduría.

 

Esto no significa, sin embargo, que se deban excluir proveedores con experiencia limitada al sector privado o a otro tipo de entidades públicas, porque pueden ser relevantes en proyectos complejos, con miles de operadores o decenas de miles de usuarios. Las instituciones pueden explorar el mercado a través de “solicitudes de expresión de interés”, en las que solicitan información sobre este tipo de productos como parte de los “estudios de mercado” que exigen las normas de contratación pública.

 

Para comenzar el diseño del programa de modernización TIC, las instituciones de justicia deben construir un presupuesto realista que tome en cuenta los cambios recientes en el estado de la tecnología (por ejemplo, el potencial de la nube y del uso de móviles y tabletas) y sus costos. Aunque el presupuesto debe incluir contingencias, también debe prepararse de modo que sirva de “hoja de ruta” para el control de los costos del programa y evite sorpresas, sobre todo al final de la ejecución del programa.

 

A un presupuesto así elaborado debe empalmarse un cronograma no menos riguroso. Buena parte del éxito del programa está asociado con el respaldo de los niveles de gobierno de la institución y las expectativas de los usuarios. Los desfases significativos en la entrega de la solución generan escepticismo y desconfianza y hasta pueden llevar al colapso de la iniciativa. Además, suelen generar revisiones del mismo presupuesto que pueden comprometer su viabilidad, especialmente en épocas de austeridad fiscal.

 

Por el contrario, el cumplimiento de las metas temporales del programa y la entrega oportuna de la solución refuerzan el compromiso institucional. Por eso, es preferible sobreestimar los tiempos (en general, los de entidades públicas son superiores a los usuales del sector privado) y más bien ofrecer estímulos al contratista que logre reducirlos.

 

Modalidad contractual

 

También debe escogerse cuidadosamente la modalidad contractual (llave en mano, suma fija, por tiempo trabajado, niveles de servicio, leasing, etc.), porque cada una tiene sus propias ventajas y desventajas para la institución de acuerdo con la forma como se asignan los riesgos y costos del programa. Para las entidades públicas, es difícil ejercer el control de sus contratistas, por lo que modalidades que involucren elevados niveles de esfuerzo para la supervisión o monitoreo del reembolso de gastos pueden no ser aconsejables.

 

En general, la modalidad “llave en mano” puede beneficiar a instituciones interesadas en recibir una “solución integral” que funcione desde el momento de su entrega y cuya operación no dependa de la capacidad de su propio equipo o de terceros para ponerla en marcha. Además, aunque el presupuesto tome en cuenta los costos de etapas intermedias, la mayor parte del monto del contrato debe pagarse contra entrega de la solución en operación. Sin embargo, esta modalidad implica mayores costos para la entidad, pues el proveedor asume más riesgos.

 

El grado de “integralidad” de la solución es objeto de debate. ¿Debe encomendarse a un solo proveedor (firma o consorcio) una solución TIC para toda la institución o es mejor fragmentarla, de modo que diversos proveedores se comprometan a entregar productos complementarios (por ejemplo, uno proporciona la plataforma de telecomunicaciones, mientras otro diseña el sistema de seguimiento de causas que operará sobre ella)?

 

Las opciones son múltiples y la decisión final depende de la estrategia de la institución: si prefiere administrar el programa a través de varios proveedores/contratos, para lo cual realizará un esfuerzo de supervisión adicional, o encomienda una sola tarea a un proveedor que ofrezca las suficientes garantías. Aunque los expertos ponderan las ventajas de las “soluciones integrales”, lo cierto es que muy pocas instituciones judiciales en el mundo las han adoptado y la mayoría ha preferido combinar “soluciones parciales”.

 

El proveedor

 

El perfil del proveedor es clave. No cualquier firma de “software/hardware” está en condiciones de emprender programas de este tipo. Además de una marca bien reputada, el producto específico debe contar con el prestigio asociado a una comunidad de usuarios que se beneficia de ajustes y mejoras acumuladas durante el tiempo en que el producto ha estado en el mercado. Mejor aún si la tecnología ofrecida es específica para instituciones del sector justicia y la firma puede acreditar la experiencia de su personal en la atención a sus usuarios internos y externos.

 

La principal ventaja del COTS consiste en ofrecer una “solución” (integral o no) parametrizable, y evitar al cliente las incertidumbres del desarrollo de una “a la medida”. Un producto específico para el sector justicia proporciona a la institución la tranquilidad de saber que las funcionalidades requeridas para atender sus necesidades inmediatas están disponibles desde el primer momento, aunque pueda luego adaptarlas a peculiaridades del marco legal.

Además, el producto acreditado en el mercado puede continuar evolucionando de acuerdo con las necesidades de la institución y los cambios del entorno tecnológico, sin correr el riesgo de quedarse desactualizado por falta de soporte externo (algo que pudo haber sucedido a la Rama Judicial con Justicia XXI).

 

Tiempo prudencial

 

Un programa de modernización TIC para instituciones de justicia también debe prever el tiempo necesario para preparar a sus servidores para el cambio. Para ese periodo, debe incluir actividades de capacitación sobre las nuevas formas de trabajo que conlleva la solución tecnológica y la gestión del “cambio permanente” que implicarán las versiones sucesivas del COTS durante la vida del programa, de modo que los distintos niveles de la institución entiendan el sistema y comiencen a utilizarlo, junto con mecanismos para que retroalimenten a la institución y al proveedor sobre su experiencia.

 

Naturalmente, los COTS tienen riesgos, sobre todo, el del “mercado cautivo” o dependencia de largo plazo entre las instituciones y sus proveedores.

 

Estos riesgos pueden mitigarse estableciendo en los términos de referencia del proceso de selección y en el contrato requisitos como: (i) utilización de estándares de mercado abiertos como SOAP (Simple Object Access Protocol, protocolo estándar para la comunicación de objetos entre diferentes procesos), ReST (Representacional State Transfer, arquitectura estándar en la web), o API (Application Program Interface, interfaz de programación de aplicaciones), que permitan a la institución adaptar el sistema sin recurrir al mismo proveedor; (ii) derecho de la institución a realizar o solicitar modificaciones al sistema y de asumir la administración del sistema, en ambos casos sin generar cargos adicionales a favor del proveedor; (iii) obligación del proveedor de mantener y actualizar el producto durante su vida útil de acuerdo con las solicitudes del usuario y las mejores prácticas del mercado, y de apoyarlo con su propio equipo o el de sus aliados en el diseño e implementación de soluciones complementarias de modo que cuente con opciones para tomar esas decisiones.

 

** El próximo 19 de abril, Certicámara, Legis, ÁMBITO JURÍDICO y la Pontificia Universidad Javeriana realizarán la I Conferencia internacional sobre TIC y Justicia.