Dilemas tributarios

Juan Camilo Restrepo Exministro, abogado y economista

 

Comienza la discusión en el Congreso de la ley de financia-miento del presupuesto del 2015 que, como es sabido, adolece de un déficit de 12,5 billones de pesos.

 

Para tal efecto, el Gobierno ha presentado un proyecto de reforma tributaria que no solo cubre el financiamiento requerido para el 2015, sino que se ha aprovechado para proponer cambios en la legislación tributaria que elevan la proyección de ingresos para los años 2016, 2017 y 2018.

 

Esto se hace fundamentalmente prorrogando la vigencia del impuesto a las transacciones financieras por cuatro años, del impuesto al patrimonio que ahora se denomina gravamen a la riqueza, y estableciendo una sobretasa al tributo Cree, establecido en la reforma del 2012.

 

Este diseño de la nueva estrategia tributaria plantea al menos tres grandes dilemas que bien vale la pena analizar:

 

Primer dilema: ¿es esta la vía constitucional adecuada?

 

El proyecto de reforma tributaria se ha presentado como una ley de financiamiento presupuestal, de la que trata el artículo 347 de la Constitución Nacional (C. N.). “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad del gasto que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”.

 

Hasta la vigencia de la Carta Política del 91 era necesario presentar los presupuestos en balance. Se recogía así la vieja tradición decimonónica de los presupuestos equilibrados, que fue la regla de oro de las finanzas públicas durante el siglo XIX y buena parte del XX.

 

Sin embargo, a menudo el equilibrio presupuestal se tornaba una mera formalidad. Bastaba inflar los ingresos proyectados o aumentar el programa de endeudamiento, para que automáticamente apareciera un presupuesto en equilibrio.

 

El constituyente del 91 fue más realista: permitió que los presupuestos pudieran ser presentados a las cámaras en desequilibrio, pero obligó a que simultáneamente se presentara una ley de financiamiento ante las mismas comisiones que estudian el presupuesto, para arbitrar recursos adicionales de tal manera que al final de la vigencia correspondiente, las cuentas presupuestales resultaran en equilibrio.

 

Y, mientras no se apruebe la ley de financiamiento no se podrán ejecutar partidas del presupuesto básico en cuantía igual a la que se busca recaudar con la correspondiente ley complementaria.

 

Es claro que se trata de una norma que exclusivamente se aplica para las hipótesis de los presupuestos que se presenten en desequilibrio, como es el caso del de la vigencia del 2015.

 

Ahora bien: el Gobierno ha aprovechado esta circunstancia y en el proyecto de ley que ha radicado va mucho más lejos: le propone al Congreso extender tributos ya existentes o crear nuevos para las vigencias del 2016, 2017 y 2018. O sea, extralimitando el propósito constitucional de las leyes previstas en el artículo 347 de la Carta.

 

En la exposición de motivos se citan dos sentencias de la Corte Constitucional que validarían este procedimiento escogido por el Gobierno (la C-809/01 y la C-400/10); sin embargo el procedimiento no deja de tener riesgos constitucionales evidentes.

 

En primer lugar, porque en las dos sentencias citadas el tema central controvertido no era el de si se le estaba dando correcta aplicación en el tiempo al artículo 348 de la C. N.

 

Y en segundo lugar, porque el Gobierno bien pudo limitarse a presentar una reforma para arbitrar los recursos necesarios para obtener el faltante previsto para el 2015 (12,5 billones), dejando para un proyecto de ley separado la consecución de los recursos necesarios del 2016 en adelante.

 

Segundo dilema: ¿era oportuno presentar desde ahora los requerimientos tributarios para el resto del cuatrienio?

 

Cuando se preparó el proyecto de ley que venimos comentando no era evidente –como sí lo es ahora– la caída brusca del precio del crudo en los mercados internacionales.

 

Tanto en el último marco fiscal de mediano plazo, como en el presupuesto básico de la vigencia del 2015, se trabaja con un precio de 98 dólares el barril. Hoy en día el consenso de todos los comentaristas apunta a que en el futuro vamos a tener unos precios del crudo que no excederán los 80 dólares el barril. Esto, naturalmente, tiene efectos fiscales notables que afectarán negativamente las expectativas de ingresos de la Nación, y que no quedan recogidos en la ley de financiamiento presupuestal presentada.

 

Tampoco tiene previstos –la reforma tributaria que se empieza a discutir– gastos adicionales inexorables que el país debe afrontar en el futuro, además de la desaceleración económica a nivel mundial que es cada vez más evidente; no se toman en cuenta por ejemplo otros gastos, como los asociados al posconflicto y los derivados de las ofertas electorales que se formularon en la última campaña electoral.

 

Según un estudio reciente de Fedesarrollo el faltante a financiar en el 2015, aun obteniendo la autorización de los recursos solicitada por 12,5 billones, continúa siendo de 5,1 millones de pesos, cuya financiación sigue en el aire.

 

Tercer dilema: ¿Es prudente concentrar todas las solicitudes tributarias por parte del gobierno para el resto del cuatrienio presidencial en una ley, como la que se ha presentado, cuando quedan aún tantos interrogantes fiscales por dilucidar?

 

Aun si no es claro el uso que el Gobierno está haciendo del artículo 347 de la Carta, y ni siquiera si el financiamiento solicitado para llenar el faltante del presupuesto para el 2015 será suficiente, surge el dilema de si resulta prudente que el Gobierno no se hubiera reservado para presentar un proyecto de reforma tributaria más integral y con mejores y más confiables proyecciones para todo lo concerniente a las necesidades fiscales del periodo 2016-2018.

 

Esa hubiera sido la ocasión política para presentar una reforma tributaria integral para el resto del cuatrienio Santos II, diferenciándola de la ley de financiamiento del presupuesto del 2015. A medida que corra el tiempo, el músculo político del Gobierno irá debilitándose para tramitar reformas integrales.

 

Sin embargo, escogió jugar toda la suerte tributaria del cuatrienio en un solo proyecto, cuando ni siquiera están claras cuáles van a ser las necesidades fiscales completas para los próximos cuatro años.

 

Primó pues la precipitud, y en no poca medida la improvisación.